FINANÇAS PÚBLICAS

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Segunda-feira, Julho 09, 2007
Finanças Públicas- Apontamentos
Finanças Públicas



– Noção e objecto de Finanças Públicas


Finanças Públicas – designam a actividade económica de um ente público tendente a afectar bens à satisfação de necessidades que lhe estão confiadas.

Segundo Sousa Franco, pode ser utilizada em três sentidos fundamentais:

Ö Sentido Orgânico: fala-se de finanças públicas para designar o conjunto dos órgãos do Estado ou de outro ente público (incluindo a parte respectiva da Administração Pública) a quem compete gerir os recursos económicos destinados à satisfação de certas necessidades sociais (p. ex. Ministério das Finanças);
Ö Sentido Objectivo: designa a actividade através da qual o Estado ou outro ente público afecta bens económicos à satisfação de certas necessidades sociais:
Ö Sentido Subjectivo: refere a disciplina científica que estuda os princípios e regras que regem a actividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe estão confiadas.

Para Teixeira Ribeiro Finanças Públicas são os meios ou instrumentos financeiros, que são o dinheiro e os créditos; ora os meios financeiros têm de se adquirir e servem para se utilizar na compra de produtos e serviços ou como reserva de valor. Daí que o objectivo das Finanças Públicas seja o estudo da aquisição e utilização de meios financeiros pelas colectividades públicas, das quais sobressai grandemente o Estado, que tem as suas finanças em virtude de despesas com a produção de bens, aptos para a satisfação de necessidades. A explicação das finanças públicas: o Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades colectivas, para tanto propõe-se produzir os bens; mas a produção de bens implica despesa; o Estado precisa, portanto, de obter receitas para cobrir essa despesa, isto é, precisa de dinheiro, de meios de financiamento.
- O prisma científico do estudo das finanças públicas

Três principais vertentes em que tem sido perspectivado o objecto da ciência das finanças públicas: a jurídica, a económica e a sociológica.
O objecto da ciência das finanças evoluiu sobretudo a partir da I Guerra Mundial, a partir do momento em que o intervencionismo do Estado passou a generalizar-se, os cultores da ciência financeira foram forçados a modificar as suas investigações. Nos últimos quarenta anos ocorreram modificações institucionais, com destaque para o declínio da instituição parlamentar e o aparecimento, no seio da Administração Pública, de técnicos especializados, bem como a evidenciação das forças sociais, dos grupos de pressão e do jogo político, os quais acabam por assumir um papel preponderante nos diversos domínios da acção económica, social e financeira do Estado.
- O nosso modo de ver as finanças públicas

Se o conceito de finanças públicas se pode esgotar, quanto ao essencial, na noção de dinheiros públicos, já no que toca ao âmbito do objecto do seu estudo convirá adiantar que, para nós, ele se cingirá a duas actividades fundamentais: a de gestão dos dinheiros públicos, ou seja, a actividade de gestão financeira pública ou, simplesmente a actividade financeira pública, e a de controlo dos dinheiros públicos, mais precisamente, a actividade de controlo financeiro público externo.
- Conceito amplo de dinheiros públicos

Para Sousa Franco “os dinheiros públicos são fundos ou valores, possuídos ou detidos por uma entidade pública e que pertencem em propriedade aos organismos públicos, adquirindo a característica pública quando são adquiridos em execução de um crédito e perdendo-a quando alienados em cumprimento de uma dívida (ou por outro título legítimo)”, isto sem deixar de notar que “por vezes, a realização do seu fim público implica a conversão em dinheiros privados (é o caso dos subsídios”. Explica ainda Sousa Franco que por fundos se deve entender o conjunto do dinheiro em espécie, da moeda escritural e de outras formas de liquidez imediata e, por valores, os títulos e créditos realizáveis a curto prazo. As entidades públicas que devem prosseguir ou deter os dinheiros públicos são o Estado, os institutos públicos, as regiões, as autarquias, as empresas públicas ou outros organismos ou entidades formalmente especificados.
Para Carlos Moreno, dinheiros públicos são os fundos e valores, ou seja, o conjunto do dinheiro em espécie, da moeda escritural e de outras formas de liquidez imediata, bem como todos os títulos e créditos realizáveis a curto prazo.
Para Sousa Franco para que fundos e valores se possam considerar dinheiros públicos devem os mesmos ser possuídos ou detidos por uma entidade pública e pertencerem em propriedade a organismos públicos, ganhando a característica pública quando são adquiridos em execução de um crédito e perdendo-a quando alienados em cumprimento de uma dívida (ou por qualquer outro título legítimo).
Carlos Moreno vai mais além e considera que os fundos e demais valores detidos, possuídos ou pertencentes em propriedade à generalidade das entidades que integram o Sector Público Empresarial, nomeadamente às empresas públicas, às sociedades de capitais integralmente públicos, às sociedades de capitais maioritariamente públicos ou controladas na gestão pela parte pública, não podem deixar de integrar o conceito de dinheiros públicos, apesar de ser indubitável que não pertencem em propriedade a organismos públicos.
A lei vigente obriga a que todas estas entidades apresentem no Tribunal de Contas, até 31 de Maio do ano seguinte a que respeitam, os documentos anuais de prestação de contas previstos na lei e confere ainda aquele Tribunal amplas competências de controlo financeiro destas entidades, as quais se podem consubstanciar na realização de inquéritos, auditorias e outras acções de controlo sobre a legalidade, incluindo a boa gestão financeira e o sistema de controlo interno e abranger a alienação de participações sociais.
Em segundo lugar os fundos anualmente percebidos, com carácter de regularidade, provenientes, seja do OE seja das autarquias locais, por associações e fundações de direito privado, continuam, mesmo após consumada a respectiva transferência, a não deixar de ser considerados como dinheiros públicos; no mínimo porque também aqui a lei vigente sujeita aquelas entidades privadas ao controlo financeiro do TC. Assim os dinheiros que aquelas entidades privadas recebem permanecem públicos, mesmo depois de consumada a transferência, mesmo, pois, após deixarem de ser possuídos ou detidos por entidades públicas e de já não pertencerem em propriedade a organismos públicos.
A esta conclusão nos conduz, igualmente, a lei vigente, quando sujeita ao controlo do TC “as entidades de qualquer natureza que tenham participação de capitais públicos ou sejam beneficiárias, a qualquer título, de dinheiros outros valores públicos, na medida necessária à fiscalização da legalidade, regularidade e correcção económica e financeira da aplicação dos mesmos dinheiros e valores públicos”.
Seria, com efeito, completamente descabido, senão mesmo inconstitucional, conceder ao TC poderes de controlo sobre dinheiros privados, possuídos e detidos e, até, pertencentes em propriedade a entidades juridicamente privadas.
- O controlo de dinheiros públicos

O controlo interno organiza-se e funciona no interior da gestão financeira do Sector Público e está sempre dependente das estruturas organizatórias e dirigentes daquele sector e seus subsectores. No plano da actividade financeira pública o controlo interno constitui um dos elementos, uma das funções, uma das componentes técnicas da moderna gestão financeira, servindo de instrumento de apoio à sua pilotagem e correcção permanentes.
Quanto ao controlo externo, organiza-se e funciona fora de qualquer plano ou nível da gestão financeira do Sector Público; tem poderes de avaliação sobre ela e é independente não só de todos os órgãos do Estado e seus titulares, como de qualquer outra estrutura gestionária ou dirigente daquele; pode utilizar e deve avaliar o controlo interno; o controlo externo serve, antes de tudo o mais, os cidadãos contribuintes.
Como sabemos a actividade financeira consubstancia-se, no essencial, quer na obtenção, quer na disponibilidade, quer na afectação dos dinheiros e outros valores, isto é, centra-se na gestão técnica dos recursos financeiros públicos, na perspectiva da realização das tarefas do Estado, tal como estas são politicamente definidas e concebidas.
É hoje indiscutível que, por necessidades imperiosas, nomeadamente de conter a despesa pública e de racionalizar a gestão financeira do Estado, aproveitando para isso todos os ensinamentos da ciência e da experiência da gestão privada, a gestão financeira pública tornou-se numa actividade complexa e que exige elevada tecnicidade e profissionalismo. Significa isto que tal gestão passou a estar envolvida por um novo contexto que é o da sua aproximação, senão mesmo da sua progressiva assimilação, de muitas das técnicas, dos processos, dos critérios e dos profissionalismos próprios da gestão privada.
Muito sumariamente podemos concluir que, enquanto o controlo externo se traduz uma resposta do Estado democrático aos cidadãos contribuintes, o controlo interno constitui a resposta técnica às exigências da moderna gestão financeira pública.
É por isso mesmo que, nas modernas sociedades democráticas e evoluídas, nas quais os Parlamentos reganharam e reconquistaram um novo e vivo interesse pelo controlo – na perspectiva política – da gestão financeira pública, levada a cabo ou da responsabilidade dos Executivos, o controlo externo se tornou o braço direito, técnico, daqueles órgãos directamente representativos do povo; deles recebendo, aliás, poderes e competências e, não poucas vezes meios financeiros acrescidos; e também a redobrada eficácia para as suas críticas e, sobretudo, para as suas recomendações técnicas ao Executivo, na medida em que as amplificam junto da opinião pública.
O controlo externo, de natureza técnica, consubstancia-se, primeiro, na verificação da legalidade formal e da regularidade orçamental e contabilística da actividade financeira pública, sobretudo da desenvolvida no âmbito do SPA; de igual modo, aprecia a legalidade e a eficácia, a economia e a eficiência, bem como a preservação do ambiente de gestão financeira pública e tanto no campo do SPA como no do SPE; e bem assim, nos da nova descoberta das fundações e associações públicas de direito privado, ajuíza também do comportamento dos gestores financeiros públicos em geral, podendo, em certos casos, declará-los responsáveis pela prática de infracções financeiras e aplicar-lhes sanções, embora neste último caso só no âmbito do SPA; finalmente avalia políticas, acções, programas e organizações de todo o Sector Público, bem como o exercício da sua função accionista, ou seja da gestão de participações sociais públicas.


A ACTIVIDADE DE GESTÃO DOS DINHEIROS PÚBLICOS
- A gestão financeira pública como actividade comum a todo o sector público

Os dinheiros públicos são os que correm no SPA, como os que flúem no SPE, bem como em entidades, puramente privadas e exteriores ao SPE, cujas actividades são financiadas, em parte ou no todo, por dinheiros públicos.
Nesta perspectiva devemos fazer referência à actividade de gestão dos dinheiros públicos relativamente aos seguintes subsectores:
A. Á Administração Pública Central, não sem que, dentro deste subsector, distinguíssemos, ainda, como centros de gestão diferenciados, os seguintes:
a. A Administração Central Directa;
b. Os Fundos e Serviços Autónomos (FSA)
c. A Segurança Social
B. À Administração Regional (Açores e Madeira)
C. À Administração Local (autarquias locais);
D. A Sector Público Empresarial, constituído, designadamente, pelas:
a. Empresas Públicas e Entidades Públicas Empresariais
b. Sociedades comerciais de capitais públicos e de economia mista, controladas pela maioria do capital ou pela gestão.
No SPE podemos ainda ter em conta o SPE Regional e o SPE Local.
- A gestão financeira burocrática e a de mérito – dois modelos em confronto no SPA

A gestão financeira pública consubstancia-se, no essencial, na actividade conducente, quer à obtenção, quer à disponibilidade, quer à afectação ou distribuição dos dinheiros e outros valores públicos e serve de meio vital à realização das inúmeras outras actividades do Estado.
Hoje pode-se falar de dois modelos de gestão financeira pública: o jurídico e formal e o técnico ou de mérito.
O primeiro aponta para uma gestão financeira que se substancia numa típica gestão burocrática e hierarquizada, que conduz à total desresponsabilização dos gestores financeiros públicos, cuja acção é permanentemente condicionada por leis, normas, circulares, instruções e ordens superiores.
O segundo, dirige-se para uma gestão financeira pública tecnocratizada, que importa progressivamente ingredientes próprios da gestão privada, deixando de ser uma gestão autoritária, para passar a ser uma gestão guiada por critérios técnicos e preocupada com uma determinada filosofia e uma certa lógica de objectivos.
- Funções da moderna gestão financeira – planeamento, execução e controlo interno.

O planeamento, globalmente considerado, e no sentido que aqui lhe atribuímos, é a fase em que, a análise global da situação e identificadas as situações críticas, se tomam as decisões estratégicas, fixando-se as prioridades quanto á actividade financeira a desenvolver; fundamentalmente nas suas componentes de obtenção e afectação ou distribuição de recursos; processa-se, tanto a médio prazo, isto é, para um ciclo plurianual, como para o ciclo anual; é a fase em que não pode deixar de se proceder à previsão e à programação da globalidade da actividade financeira.
No que toca à função de execução ou do desenvolvimento da gestão financeira pública vamos considerar toda aquela actividade de natureza eminentemente técnica e jurídica desenvolvida, em regra, anualmente, pela vasta rede dos gestores financeiros públicos, que se consubstancia na permanente e contínua realização anual da receita e da despesa, ou seja, na gestão anual dos fluxos financeiros públicos; dentro, porém, das balizas fixadas pela função de planeamento.
O que avulta nesta função é a subordinação a critérios técnicos de boa gestão financeira, mas também, porque temos que ter em mente o SPA a critérios de legalidade e de regularidade financeira públicas.
O controlo interno organiza-se e funciona no interior da gestão financeira do Sector Público em regra integrado nas respectivas estruturas organizatórias e independente dos correspondentes dirigentes. No plano da actividade financeira pública o controlo interno constitui um dos elementos, uma das funções, uma das componentes internas e técnicas da moderna gestão financeira, servindo de instrumento de apoio à sua pilotagem e correcção.
O controlo interno organizado no interior da gestão e à medida das necessidades desta, em termos de promover a sua mais ampla eficiência e eficácia, bem como salvaguarda de princípios como os da legalidade e regularidade financeira, constitui, pis, modernamente, uma função indispensável ao rigor da gestão.
- Ideia global acerca do OE

Sousa Franco refere que é possível definir orçamento como “uma previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em cada período anual”.
Para Teixeira Ribeiro, qualquer orçamento tem dois elementos: a previsão e a limitação no tempo; o OE tem um elemento próprio que é a autorização; na verdade, prossegue, “o orçamento é sempre um mapa de previsão; as receitas e despesas que dele constam não são passadas, nem actuais, mas futuras”, resumindo, “é o documento onde se prevêem as receitas e despesas públicas autorizadas para o período financeiro”.
Já Carlos Moreno refere que o OE é o quadro geral e básico da actividade de gestão financeira anual a desenvolver pela Administração Central, sob a batuta do seu órgão de cúpula, o Governo. Por outras palavras o OE é o resultado concreto da função de planeamento e, bem assim, a bíblia anual da função execução da actividade de gestão financeira pública, a cargo da Administração Central.
- Ideia genérica acerca do processo orçamental

Por processo orçamental entendemos tudo quanto, em termos de substância e de forma tenha a ver com o OE; não só directa e proximamente como indirectamente, seja a montante seja a jusante daquele.
O processo orçamental, no seu conjunto, é denominado por três fases ou funções: a de planeamento, a de execução e a de acompanhamento ou controlo.
Dito de outro modo, seja qual for a vertente ou o lado de que olhemos o processo orçamental, deparamos sempre, ou vamos ter a todas ou a cada uma daquelas três funções ou fases.
O processo orçamental existe tão só para servir a correcta gestão de dinheiros públicos.
- Despesas públicas – sua tipologia económica

a) Despesas de investimento e de funcionamento: as primeiras são as que contribuem para a formação de capital – técnico – do Estado; as segundas consubstanciam os gastos necessários ao normal funcionamento da máquina administrativa.
b) Despesas em bens e serviços e de transferência: As primeiras são as que asseguram a criação de utilidades, através da compra de bens ou serviços pelo Estado, enquanto as segundas se limitam a redistribuir recursos a novas entidades, quer do sector público, quer do sector privado.
As despesas de transferência podem agrupar-se em transferência de rendimentos (uma bolsa de estudo, por exemplo) e transferências de capital (uma subvenção para investimentos de uma empresa pública), sendo que as primeiras não alteram e as segundas alteram o património duradouro do Estado.
Podem também agrupar-se em transferências directas (como é o caso de pagamento de uma pensão) e indirectas (como sucede com um subsídio aos preços), consoante aumentem directamente os rendimentos disponíveis ou promovam apenas um benefício indirecto, consubstanciado no aumento das possibilidades de consumo.
c) Despesas produtivas e reprodutivas: As primeiras criam directamente utilidades (como acontece com a sustentação da polícia); as segundas contribuem para o aumento da capacidade produtiva, gerando pois utilidades acrescidas, mas no futuro (como sucede com a construção de estradas, o financiamento da investigação científica, etc.).
- Despesas públicas: uma classificação doutrinal

a) Despesas ordinárias e extraordinárias: As primeiras são as que, com grande verosimilhança, se repetirão em todos os períodos financeiros; são, por assim dizer, os encargos permanentes do Estado (por exemplo vencimento dos funcionários). As segundas são as que não se repetem todos os anos, são difíceis de prever, não se sabendo, pois, quando voltarão a repetir-se (é o caso dos subsídios para minorar efeitos de catástrofes).
b) Despesas correntes e de capital: As primeiras são as que o Estado faz, durante o período financeiro, em bens consumíveis, ou que se vão traduzir na compra de bens consumíveis (exemplo: vencimentos de funcionários, compra de papel, os subsídios a pobres); as segundas são a realizadas em bens duradouros (por exemplo a construção de estradas) e no reembolso de empréstimos. As despesas afectas aos bens duradouros são, por definição, despesas de investimento.
c) Despesas efectivas e não efectivas: As primeiras são as que se traduzem, sempre, numa diminuição do património monetário do Estado; implicam sempre uma saída efectiva e definitiva de dinheiros da tesouraria. As segundas são as que, embora representem uma diminuição do património da tesouraria, têm, como contrapartida, o aparecimento de uma verba de idêntico valor do passivo patrimonial (por exemplo o reembolso de empréstimos: sai dinheiro da caixa, mas elimina-se também uma dívida).d) Despesas plurianuais e anuais: As primeiras são aquelas cuja efectividade se prolonga por mais de um ano (é o caso da generalidade das despesas com obras públicas) e, as segundas, são as que se não prolongam por mais de um ano. Note-se que no OE só se inscreve a “fatia” das despesas plurianuais prevista para o ano a que respeita.

- Classificação orçamental das despesas

a) Orgânica: nesta classificação as despesas repartem-se por departamentos da Administração (capítulos) e por serviços (divisões) e, eventualmente, subdivisões; e, dentro de cada divisão ou subdivisão, por artigos, números e, se necessário, alíneas;
b) Económica: Esta classificação distingue as despesas em correntes e de capital, umas e outras descriminadas por agrupamentos, subagrupamentos e rubricas;
c) Funcional: as despesas aqui agrupadas de acordo com a natureza das funções exercidas pelo Estado. Esta classificação apresenta vantagens para o contribuinte que assim fica a conhecer a primazia que o governo dá a cada função, ou por outras palavras as prioridades de acção dp Governo, por exemplo, com a Segurança interna, com a Defesa, com o Ensino, Saúde, etc., podendo fazer comparações com anos precedentes.
d) Despesas por programa: um programa de despesas é um conjunto de verbas destinadas à realização de determinado objectivo, abrangendo um ou vários projectos.
- Receitas públicas – sua tipologia económica

a) Receitas patrimoniais: estas receitas são as obtidas pela exploração do património estadual (a venda de frutos, as rendas de prédios, os dividendos de acções, o produto da alienação do património imobiliário, etc.); trata-se de receitas, hoje mais do que no passado, de reduzida importância; sendo, porém, de destacar os dividendos do SPE;
b) Receitas tributárias: são fundamentais para o Estado moderno e provêm dos impostos;
c) Receitas creditícias: são as que resultam do recurso ao crédito, maximé da contracção de empréstimos pelo Estado, no interior ou no exterior do País.
- Receitas públicas – uma arrumação doutrinal

a) Receitas ordinárias e extraordinárias: as primeiras são as que o estado cobra num ano e voltará a cobrar, com toda a probabilidade, nos anos seguintes. As segundas são as que, tendo sido cobradas num ano, não voltarão a ser cobradas, com toda a verosimilhança, nos anos seguintes;
b) Receitas correntes e de capital: as primeiras são as que provêm do rendimento do próprio período (impostos); as segundas resultam do aforro (empréstimos);
c) Receitas obrigatórias e voluntárias: As primeiras são percebidas pelo Estado, em virtude de obrigações impostas aos cidadãos pela lei; são aquelas cujo montante é fixado por via da autoridade; as segundas são as que o Estado percebe em virtude de obrigações resultantes de negócios jurídicos; são aquelas cujo montante é negocialmente estabelecido.
- As regras orçamentais – anualidade, plenitude, descriminação, publicidade e equilíbrio

Estas regras estão tanto formuladas na CRP como na LEO.
Assim as regras orçamentais, constitucionalmente retidas, e ou acolhidas na lei de valor reforçado, que é a LEO, são as seguintes:
Ö Anualidade
Ö Plenitude, ou seja o somatório das regras da unidade e da universalidade
Ö Descriminação que engloba as regras da especificação, da não compensação ou o orçamento bruto e da não consignação
Ö Publicidade
Ö Equilíbrio

A regra da anualidade está consegrada no n.º 1 do art.º 106.º CRP e art.º 4.º da LEO. Esta regra significa que o planeamento da gestão financeira, vertido no OE, tem como período temporal o de um ano, em princípio, o ano civil.
No que respeita à regra da plenitude, que engloba a da unidade, ou seja que o OE deve ser só um, portanto, único e a da universalidade, isto é que o OE deve englobar a previsão de todas as receitas e despesas do Estado, está consagrado nos n.º 1 e 3 do art.º 105.º CRP e no art.º 5.º LEO.
Esta regra e os seus dois desdobramentos têm subjacentes objectivos compreensíveis, quais sejam os de dar transparência à gestão dos dinheiros públicos, isto é, às respectivas obtenção e afectação; isto pelo que toca à unidade; e, pelo que concerne à universalidade, a grande preocupação, como refere textualmente a CRP, é a de impedir a “existência de dotações e fundos secretos”.
Outra das regras orçamentais é a da descriminação orçamental, entendida como o agrupamento das regras da especificação, da não compensação e da não consignação.
Estas regras estão consagradas, pelo que toca à descriminação, na alínea a) do art.º 105.º /1 CRP, no tocante à especificação no art.º 105.º /3 CRP e art.º 8.º LEO, consagra-a para efeitos de receitas e despesas; quanto à não compensação ou regra do orçamento bruto está a mesma estipulada no art.º 6.º da LEO, por seu turno, a da não consignação está contida no art.º 7.º da LEO.
A descriminação mais não visa do que indicar, com rigor, as diversas fontes de que vão brotar os recursos financeiros do Estado, especificar significa individualizar com suficiência, sem cair no exagero; não compensar quer dizer inscrever receitas e despesas pelo respectivo montante bruto, ou seja, sem dedução, quer dos encargos de cobrança das receitas, quer dos originados pela realização das despesas; não consignar traduz-se no facto de todas as receitas deverem servir para cobrir todas as despesas, e, portanto, de não se permitir que certas e determinadas receitas vão cobrir certas e determinadas despesas.
Quanto à regra da publicidade não se trata de uma regra orçamental, especificamente consagrada, nem tal era necessário uma vez que toma a forma de Lei e tem de ser publicado, para produzir efeitos jurídicos, no DR.
Quanto ao equilíbrio orçamental, a mais importante regra, em termos de substância e, tanto para efeitos de planeamento como para efeitos de execução da gestão financeira pública.
- Alterações orçamentais e lei travão

As alterações orçamentais carecem de ser autorizadas por lei do parlamento, mediante iniciativa exclusiva do Governo, em processo absolutamente paralelo com o que é próprio do orçamento normal ou ordinário.
A chamada lei travão, não é nada mais nem menos do que a disposição do art.º 167.º /2 da CRP. Esta norma impede os deputados e os grupos parlamentares de avançarem com projectos de lei ou de alterações que impliquem aumento das despesas e diminuição das receitas previstas no OE, mas tão só durante o exercício orçamental, nada impede que tal aprovação tenha lugar para produzir efeitos no exercício seguinte; aliás a lei travão é a consequência lógica do princípio de que a iniciativa orçamental compete exclusivamente ao Governo.
- Fenómenos de desorçamentação

Efectivamente, fala-se na existência de uma moderna tendência para a desorçamentação, que se traduz em massas cada vez maiores de fundos públicos escaparem à disciplina comum do Orçamento.
Numa primeira forma fala-se de desorçamentação sempre que existirem serviços que dispõem de orçamentos privativos, embora subordinados ao OE, mas com regras menos rigorosas. Numa segunda forma, mais avançada, considera-se que há desorçamentação quando existem massas de fundos públicos que estão completamente à margem da previsão e das regras de execução orçamental.
Como exemplos mais salientes destes casos de desorçamentação podemos apontar os dos dinheiros públicos geridos por todo o SPE, seja este detido pela Administração Central, pela Regional ou pela Local.
- O controlo interno

O DL n.º 166/98, de 25 de Junho contem os primeiros princípios orientadores, referentes, quer à organização, articulação e funcionamento de todo o sistema de controlo interno, quer os domínios de controlo, quer às modalidades, quer aos seus métodos e técnicas, quer à sua planificação, quer aos resultados; e isto ao nível da globalidade da actividade de gestão orçamental, financeira e patrimonial pública.
- Organização do controlo interno relativo à execução do OE

A organização do controlo financeiro interno para efeitos de controlo da execução do OE limita-se apenas à Administração Central, incluindo os FSA e às Instituições da Segurança Social, pois como sabemos a Administração Regional e Local e o SPE gozam de independência orçamental relativamente ao OE e só na medida em que este preveja transferências da Administração Central para aquelas Administrações ou para Empresas do Estado poderá controlar-se a execução de tais transferências.
O primeiro controlo é o “auto-controlo pelos órgãos competentes dos próprios serviços e organismos”, ou seja, o controlo de 1.º nível; segundo, pelo controlo interno sucessivo e sistemático da gestão, designadamente através de auditorias a realizar, isto é, o controlo interno de 2.º e alto nível. Enquanto o controlo de 1.º nível é feito pelos próprios serviços com autonomia administrativa, através dos seus serviços de contabilidade e pelos FSA através dos meios de fiscalização interna, o controlo de 2.º nível é feito pelas várias delegações do DGO, seja através dos pedidos mensais de libertação de créditos orçamentais, que até podem ser recusados; seja através do exame de mapas mensais e trimestrais referentes às respectivas contas de execução orçamental e que os FSA são obrigados a remeter à DGO.
- O sistema de controlo externo.

São três as entidades que detêm poderes e competências de controlo financeiro externo: a Assembleia da República, o Tribunal de Contas e o Tribunal de Contas Europeu.
Quanto à AR: a explicação para a existência deste controlo externo, de natureza política, que cabe ao Parlamento, reside e resulta da aplicação dos conhecidos princípios da separação dos poderes e da representação política, inerentes aos sistemas de democracia representativa.
Em termos temporais este controlo reveste as modalidades de controlo à priori, de controlo de acompanhamento, isto é, durante a execução orçamental e de controlo à posteriori, ou seja após o encerramento do exercício. De acordo com o que resulta da LEO o governo deve enviar ao Parlamento os balancetes trimestrais relativos à execução orçamental, bem como informar a AR acerca do montante, condições, entidades financiadoras e utilização dos empréstimos contraídos. Por outro lado e de acordo com a CRP e a LEO o Parlamento toma as Contas do Estado e demais entidades públicas previstas na Lei. Quanto ao controlo à priori cabe à AR votar o OE, cuja proposta compete ao Governo; a qual não deve só conter o articulado da proposta de lei orçamental como os mapas orçamentais e os anexos informativos. Ora se antes de a votar o Parlamento a aprecia e discute, seguramente exerce ex-ante uma primeira fiscalização.
O Tribunal de Contas Europeu (TCE) exerce igualmente uma função de controlo externo porquanto as suas competências e poderes de controlo estão definidos nos Tratados, podem ser autónoma e directamente, exercidos no território português, no tocante a toda a receita e despesa, respectivamente, destinada ou oriunda do Orçamento da União. O TCE deve não só elaborar anualmente uma declaração de fiabilidade sobre as contas da União Europeia, como examinar a legalidade, a regularidade e a boa gestão financeira das receitas e despesas comunitárias e das operações subjacentes.
- O controlo externo do Tribunal de Contas Português

O TC é um órgão de soberania e o órgão supremo de controlo financeiro externo no plano técnico e no jurisdicional. Rege-se pela Lei n.º 98/97, bem como pela Lei 14/96, mantida em vigor pela primeira.
Estão confiadas ao TC, para além do visto prévio, duas missões fundamentais: de auditor financeiro público, tanto do SPE e de outras entidades de direito privado e a de julgamento e efectivação das responsabilidades financeiras dos gestores públicos, mas apenas do SPA.
O tribunal controla a legalidade e a regularidade das receitas e das despesas públicas e aprecia a economia, a eficiência e a eficácia da gestão financeira pública, podendo ainda realizar auditorias de qualquer tipo, bem como avaliar o controlo interno.
O Tribunal exerce controlo à priori, isto é preventivo e à posteriori, ou seja, sucessivo e a qualquer momento, durante o exercício, isto é concomitante.
Organiza-se em três secções especializadas: a 1.º secção encarregada do visto prévio; a 2.ª secção encarregada da fiscalização concomitante e sucessiva de verificação, controlo e auditoria; e a 3.º secção encarregada do julgamento de verificação dos processos de efectivação de responsabilidades e multa; para as questões mais importantes funciona em Plenário (um presidente e 18 juízes).
O controlo prévio tem por fim essencial verificar se os instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras, directas ou indirectas, estão conformes coma lei e têm cabimento orçamental.
O controlo à posteriori tem por finalidades pronunciar-se sobre a execução orçamental do OE e dos Orçamentos das Regiões Autónomas, mediante a elaboração de pareceres sobre as respectivas contas (obrigatório o parecer para a Conta Geral do Estado, mas não é vinculativo), destinados, respectivamente, ao Parlamento e às Assembleias Legislativas; avaliar os sistemas de controlo interno; proceder a auditorias de contas e ainda a auditorias de qualquer tipo ou natureza, designadamente auditorias de gestão.
O Tribunal pode ainda desenvolver o controlo da actividade financeira pública, antes do encerramento da respectiva gerência; é a chamada, pela Lei de Bases do TC, fiscalização concomitante.
- As modalidades de controlo do TC

As modalidades típicas de controlo financeiro a que pode proceder o Tribunal, de acordo com a sua lei orgânica, são: o controlo à priori, ou prévio, o controlo à posteriori ou sucessivo e o que a lei designa por fiscalização concomitante e que mais não será do que o controlo que pode ter lugar antes do encerramento do exercício.
O controlo à priori corresponde ao conhecido “visto” do TC, que se consubstancia na verificação da conformidade legal e do cabimento orçamental de despesas ou responsabilidades financeiras geradas por determinados actos, contratos ou outros instrumentos competentes para aqueles efeitos.
O controlo à posteriori, que é o que tem lugar após terminado o exercício ou gerência e elaboradas as contas anuais. Trata-se de uma apreciação que dá origem a um relatório e parecer, do qual podem constar juízos de valor sobre a legalidade e a correcção financeira das operações examinadas, ou seja, sobre a economia, eficiência e eficácia da gestão e sobre a fiabilidade dos sistemas de controlo interno; note-se que estamos aqui no domínio exclusivo do controlo da execução orçamental do OE.
Em segundo lugar o controlo à posteriori do TC pode consubstanciar-se na auditoria de contas ou auditoria financeira, não de todas as entidades do SPA que as elaboram, mas daquelas que o tribunal decide examinar em cada ano; esta auditoria tem fundamentalmente por fim apreciar a fidedignidade e a integralidade das contas e das demonstrações financeiras, bem como a situação financeira e patrimonial da entidade a que elas respeitam. No fundo aprecia a boa gestão financeira, se isto acontecer poderemos então falar em auditoria integrada – legalidade e boa gestão.
Em terceiro lugar o controlo sucessivo pode consubstanciar-se na auditoria do desempenho ou na auditoria de resultados ou na auditoria da gestão, nos termos mais amplos e completos.
Finalmente o controlo ex-post do Tribunal pode consubstanciar-se no que a lei chama “verificação interna da contas”, a qual consiste na “análise e conferência da conta, nas instalações do Tribunal e apenas para demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito de gerência com evidência dos saldos de abertura e encerramento, “deve ser homologada pela 2.º Secção”.
DEFINIÇÕES


Ö Dívida Pública Fundada: é a dívida que é contraída para ser amortizada no ano económico seguinte ou seguintes aqueles em que foi contraída. Os empréstimos só podem ser contraídos para certas e determinadas dificuldades, como para amortizar alguns empréstimos e financiar despesas de funcionamento.

Ö Dívida Pública Flutuante: é a dívida contraída e amortizada no mesmo ano económico (operações de curto prazo). O limite qualitativo resulta que só podem contrair este tipo de empréstimos para fazer face a dificuldades momentâneas de tesouraria. Assim que a dificuldade de tesouraria esteja ultrapassada paga-se o empréstimo.

CRITÉRIOS DE EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL


Þ Formulação pelos clássicos: o Orçamento estaria equilibrado quando as receitas normais (receitas fiscais e em menor expressão as receitas patrimoniais) fossem suficientes para fazer face às despesas totais. O Orçamento estaria desequilibrado quando o Estado recorria ao crédito para pagar despesas).


Þ Critério do activo de Tesouraria: o Orçamento está equilibrado quando as receitas efectivas pagam as despesas efectivas. E estará desequilibrado quando se recorre a receita não efectiva para pagar despesa efectiva. Não há défice se se contrair um empréstimo (receita não efectiva) para pagar outro empréstimo anterior (despesa não efectiva).

Ö Receita Efectiva: é a receita que efectivamente aumenta o património monetário do Estado.

Ö Despesa Efectiva: é a despesa que efectivamente representa uma diminuição do património monetário do Estado.

Ö Receita não efectiva: receita que efectivamente não representa um aumento do património monetário do Estado, ou seja, é uma receita em que entra dinheiro no Estado mas no mesmo montante também aumenta o passivo. Ex: crédito, empréstimo.

Ö Despesa não efectiva: a despesa que efectivamente não diminui o património do Estado. Ex: amortização de um empréstimo; títulos do tesouro.


Þ Critério do Orçamento Ordinário: a ideia associada é que que a despesa que o Estado faz num determinado ano (geração presente) deve ser financiada pela receita (fiscal) dessa geração presente; ex: construir um hospital, mas tal beneficia também a geração futura. Foi muito utilizado na ditadura de Salazar.

Ö Receitas e Despesas Ordinárias: receitas e despesas que se repetem em qualidade em todos os períodos orçamentais, independentemente das variações que possam ocorrer a nível do seu montante. Portanto aquelas que em qualidade ou em espécie se repetem. Ex: despesa ordinária: pagamento de salários; receita ordinária: proveniente das tributações.

Ö Receitas e Despesas Extraordinárias: aquelas que qualitativamente não se repetem em todos os ciclos orçamentais. Ex: receita extraordinária: alienação de património ou recurso ao crédito; despesa extraordinária: construir um hospital.


Þ Critério do Orçamento de Capital ou Orçamento Corrente: segundo este critério os juros da dívida pública são uma despesa corrente. O Orçamento está equilibrado quando as receitas correntes pagam as despesas correntes e as despesas de capital e quando a receita de capital paga as despesas de capital. Estará desequilibrado quando a receita de capital financia despesa corrente. Este critério aposta no investimento pois pode-se recorrer ao crédito sempre, para aumentar o património duradouro do Estado.

Ö Receitas e Despesas Correntes: aquelas que se verificam em todos os períodos orçamentais.

Ö Receitas de Capital: aquelas que diminuem o património duradouro do Estado. Relacionado com o investimento. Ex: alienação de património ou recorrer ao crédito.

Ö Despesas de Capital: a despesa que aumenta o património duradouro do Estado. Ex: construir uma auto-estrada.

Ö Passivos financeiros: são empréstimos, contraídos pelo Estado ou cedidos pelo estado, logo geram despesa ou receita); contracção de empréstimos ou amortização de empréstimos sem juros.

Ö Desorçamentação: fala-se da existência de uma actividade orçamental paralela ao do OE. A par do OE há outros orçamentos públicos que não estão integrados no OE, isto é uma desorçamentação legal. Também de fala de desorçamentação quando estamos a falar de despesas que por lei deviam estar inscritas no OE e não estão, logo uma desorçamentação ilegal.

Ö Dívida Pública Acessória: a dívida pública em que o Estado se assume como garante da dívida, não se assumindo como principal.

Ö Dívida Pública Principal: o Estado assume-se como devedor ou sujeito passivo principal da relação jurídica que ele estabelece com uma instituição de crédito ou outra entidade financeira.

Ö Orçamento de Gerência: é o OE onde se inscrevem as receitas e as despesas que efectivamente se vão realizar naquele ano, independentemente do momento em que juridicamente hajam surgido.

Ö Orçamento de Exercício: é aquele Orçamento no qual se inscrevem as receitas e as despesas que juridicamente vão surgir naquele ano, independentemente do momento em que vão ser cobradas essas receitas e pagar essas despesas. (O nosso OE é de gerência).

Ö Receitas Derivadas: as que provêem do OE. Ex: para as Regiões e para as Autarquias Locais.
Escrito por Cavaleiro em 13:06:11