APONTAMENTOS DIREITO UNIÃO EUROPEIA

Universidade de Lisboa
Faculdade de Direito












Direito da União Europeia (Direito constitucional e administrativo da União Europeia)


Prof. Doutor Fausto Quadros










Luís Manuel Lopes do Nascimento
2005/2006
INTRODUÇÃO


Capítulo I – QUESTÕES PRELIMINARES

. Porquê Direito da União Europeia

A designação Direito Comunitário seria incorrecta, não se adptando à realidade actual. De facto do que se trata é da Ordem Jurídica de um vasto compelxo que é a União Europeia, da qual as comunidades são apenas uma parte (a mais importante). Contudo, a expressão Direito Comunitrário será útil para nos referirmos ao sistema jurídico restrito das Comunidades Europeias.
Também Direito Europeu não seria correcto. No plano transnacional Direito Europeu é o somatório dos sistemas dos vários espaços no continente europeu, alguns deles em regime de crescente complementariwedade: a União Europeia, o Conselho da Europa, a Organização do Trtado do Atlântico Norte, a Associação Europeia de Comécio Livre, etc.

. Porquê Direito Constitucional e Administtrativo da União Europeia

Direito Constitucional da União Europeia – Nun sentido tradicional, poderíamos falar em Direito Constitucional da UE para nos referirmos aos tratados comunitários como tratados-constituição (aqueles que instituíram a União e as Comunidades e que lhes fixaram os objectivos e órgãos).
Hoje ganha nova dimensão porque o Tratado que Estabelece uma Constituição para a Europa é um verdadeiro Tratado Constitucional, isto é, engloba a Constituição material da UE. De facto já existe um Direito Constitucional da UE em sentido material, mas não em sentido formal (até porque não se pode falar num povo europeu ou de um poder constituinte europeu).

Direito Administrativo da União Europeia – significa a estrutura orgânica e institucional da União (sobretudo da Administração Pública Comunitária, que tem no seu topo a Comissão, como órgão executivo, por excelência, da União)

. Primeira noção do objecto deste livro

O Direito da União Europeia consiste na Ordem Jurídica da integração europeia. Pese embora a existência já de alguns espaços vocacionados para a integração à data da criação das comunidades Europeias, nos anos 50 (como era o caso do Benelux), estas traduziram-se na primeira tentativa, na História Universal, de criação, no plano transnacional, de um espaço geo-político com vocação para a integração plena (não apenas económica, mas também cultural e política).
Até então a Comunidade Internacional conhecia quase apenas relações jurídicas interestaduais, de mera coordenação horizontal das soberanias dos Estados. Por isso, o Direito Internacinal, era, quase só, uma Ordem Jurídica vocacionada para dirimir conflitos entre Estados, sendo o indíviduo mais um objecto de um dever de protecção da parte dos Estados do que um sujeito autónomo do Ditreito Internacinal.
Desta visão afastou-se o direito comunitário, dando uma concepção comunitária das relações entre estados, baseada, não no individualismo destes, mas na solidariedade entre eles, que visava a criação de um espaço de integração europeia.
Capítulo II – A HISTÓRIA DA INTEGRAÇÃO EUROPEIA

Secção I – Da Antiguidade até ao fim da Segunda Grande Guerra

. A ideia da Europa ao longo da história

A origem da palavra Europa remonta ao séc. VII a.c., tendo sido introduzida por Hesíodo. Foram portanto os gregos que criaram uma noção geográfica da Europa: um espaço vasto, apresentado como indo do Atlântico aos montes Urais. É este o primeiro sentimento de unidade em torno da Europa, o geográfico.

Já no séc. IX d.c. será Carlos Magno, a interpretar essa unidade como tendo um sentido mais profundo, essencialmente identificado com a cristandade (Respublica Christiana) – unidade ideológica e espiritual. Importante foi também o contributo dos Doutores da Igreja (S.Tomás de Aquino).

Com a viragem da Idade Média para o Renascimento a Europa divide-se: no plano político (soberania dos Estados) e no plano religioso (reforma) no plano económico (mediante o crescimento do nacionalismo). Perante isto fracassam os projectos de Rosseau e de Kant (Paz Prétua e Projecto para a Paz Prepétua).
È também nesta época que se começa a construir uma identidade cultural (Leibnitz, Victor Hugo)

O século XIX nasce com o escrito de Saint Simom «Da organização da sociedade europeia ...». baseado nesse espírito as cinco grandes potências da época (Inglaterra, França, Áustria, Prússia, Rússia) criam o «concerto europeu», como herdeiro da Santa Aliança.

O séc XX aprofunda o exacerbar dos nacionalismos, o empolamento dos jus belli e o livrecambismo económico.

. Os projectos de integração europeia após a 1.ª Grande Guerra

No rescaldo da Guerra, os estados europeus tomam consciência da sua fragildiade e dos perigos da sua desunião. Surgem propostas de associação para Estados euriopeus (Nação europeia; federalismo europeu). Esse movimento aprofunda-se após 1927 com a divulgação de obras que propõem uma União Aduaneira Europeia e como uma união Europeia de tipo confederal.
Todas estas propostas fracassam, diante o contexto da grande depressão de 1929 e do ressurgir das rivalidades nacionais que conduziram à 2.ª Grande Guerra.










Secção II – Do fim da Segunda Guerra até aos nossos dias

. O início da integração europeia

A integração europeia, tal como a vivemos hoje, só se iniciopu depois da 2.ª Grande Guerra, diluindo-se com a própria históória da Europa no séc. XX. A primeira personalidade a alertar para a importância da reconciliação franco-alemã foi Churchill em 1946, avançando com o conceito de «Estados Unidos da Europa».
Em Dezembro do mesmo ano é fundada em paris a União Europeia dos Federalistas. Em 1947 é proposto o Plano Marshall (que marca também a divisão com o Bloco de Leste). Em Junho de 1948, dezasseis Estados, entre os quais portugal, instituem a OECE, mas já em Janeiro desse ano havido sidofundado o Benelux. Em Março desse ano era assinado o Tratado de Bruxelas, que instituía a União da europa Ocidental.
Em Janeiro de 1949 é instituído o Conselho da Europa (em Estrasburgo). Em Abril desse ano haveria de ser assinado o Tratado do Atlântico Norte, que criava a NATO.
Assim, se a OECE dava corpo àcooperação económica entra Estados da Europa Ocidental, com o pretexto de gerir o plano Marshall, o Conselho da Europa e a NATO visavam servir de Suporte à cooperação política e militar entre eles.

Note-se que a República Federal da Alemanha só teria a sua Lei Fundamental em 1949, pelo que o federalismo alemão do pós-guerra não podia ainda, servir de modelo de inspiração para os adeptos da integração europeia.

Cronologia

Data Tratado/Discurso Cidade/Instituidor
19 de Setembro de 1946 Estados Unidos da Europa Zurique/Winston Churchill
17 de Dezembro de 1946 U.E. dos Federalistas Paris/Spinelli
5 de Junho de 1947 Plano Marshall Marshall
1 de Janeiro de 1948 Convenção Aduaneira – Benelux
17 de Março de 1948 Tratado de Bruxelas – União da Europa Ocidental Bélgica, França, Luxemburgo, Países Baixos e Reino Unido
16 de Abril de 1948 Organização Europeia de Cooperação Económica (OECE)
28 de Janeiro de 1949 Conselho da Europa Reino Unido, França e os Estado do Benelux
4 de Abril de 1949 Organização do Tratado Atlântico Norte (NATO) Washington








. Do Plano Schuman à criação das Comunidades

A criação do Conselho da Europa, numa base essencialmente de cooperação intergovernamental, retirava do processo de integração, o elemento político. Por isso,os fundadores da integração europeia decidem começar o processo pelo método funcional, ou de integração sectorial.

Em 9 de Maio de 1950 Robert Schumam Ministro dos Negócios Estrangeiros francês, propõe o Plano Schuman. Este Plano visava «colocar o conjunto da produção franco-alemã do carvão e do aço sob uma Alta Autoridade comum, numa organização aberta à participação dos outros estados Europeus». O plano Schuman deve ser visto, pois, como a verdadeira Carta fundadora da Europa Comunitária. Inspirava-se no Plano de modernização e de equipamento francês, elaborado por Jean Monet.

Quanto ao modo – Começando pela integração ao nível do carvão e do aço, a integração deveria ser evolutiva ou gradual: «A europa não se fará de imediato, mas numa construção conjunta; ela far-se-á através de realizações concretas, pela criação, para começar, de uma solidariedade de facto».

Quanto aos fins – o Plano, era claro ao ligar as causas da integração aos objectivosprosseguidos, imediatos e mediatos.era urgente consoldiar-se a paz na Europa. Era necessário pôr termo à oposição franco-alemã, e por isso se dizia, que dele resultariam «os primeiros passos concretos para uma Federação europeia indispensável à perservação da paz».

O Reino Unido rejeita desde logo a ideia de uma entidade dotada de poderes supranacionais, mas Alemanha, Itália e Benelux resolvem aderir àquele Plano. Das negociações surgiria em 18 de Abril de 1951 o Tratado que instituía a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA).
Os Seis países países da CECA decidem retomar a componente política do processo de integração, que fora sugerida pelo Congresso de Haia mas havia sido abandonada pela criação do Conselho da Europa numa base intergovernamental. Assim em 27 de Maio de 1952 assinam o Tratado da Comunidade Europeia de Defesa.
No seguimento fazem aprovar em 15 de Março de 1954 o Tratado que instituia uma Comunidade Política Europeia (ComPE). Esta teria como objectivo salvaguardar os Direitos do Homem, garantir a segurança dos Estados membros contra qualquer agressão, coordenar a sua política externa e estabelecer progressivamente um Mercado Comum. Ela absorveria a CECA e a CED, fazendo com que o metódo funcional fosse substituído, na integração europeia, pelo metódo global. Contudo, dada a rejeição pela Assembleia Nacional francesa, da CED, a ComPE não haveria de avançar.
Não estavam ainda reunidas condiçõespara a integração política, pelo que se regressa à integração sectorial.

Apartir de 1955 relança-se a integração económica, sendo aprovado na Conferência de Messina a criação do Mercado Comum Europeue a Comunidade para a energia nuclear. Em 1957 são assinados em Roma, dois Tratados, que criavam a Comunidade Económica Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómicas. Subsidiariamente é assinado um terceiro Tratado, a Convenção relativa a certos órgãos comuns às Comunidades Europeias, que criou para as três comunidades uma única Assembleia, um único tribunal e um único Comité económico e Social. Era o primeiro «Tratado de fusão» de órgãos comunitários (o segundo tratado de fusão viria a ser assinado em 1965 – Tratado que cria um Conselho único e uma Comissão única para as Comunidades Europeias). Os três tratados de Roma entrariam em vigor em 1958.

Cronologia

Data Tratado Cidade/Instituidor
9 de Maio de 1950 Plano Schuman Robert Schuman
18 de Abril de 1951 CECA
22 de Maio de 1952 Comunidade Europeia de defesa (CED) Paris
10 de Setembro 1952 – 15 de Março 1954 (Preparação e redacção final) Tratado que institui uma Comunidade Política Europeia (ComPE)
Junho de 1955 Conferência de Messina
25 de Maio de 1957 Tratados de Roma – Comunidades Económicas Europeias; Comunidade Europeia para a Energia Atómica; Convenção relativa a certos órgãos comuns às Comunidades Europeias. Roma


. Da criação das Comunidades ao primeiro alargamento

Pressentido os efeitos negativos de ter ficado de fora da CEE o Reino Unido toma a iniciativa de criar um simples zona de comércio livre, que será instituida em 4 de Janeiro de 1960, a convenção de Estocolmo, que cria a Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA).
Nesse mesmo ano a OECE dá lugar à OCDE, mais ambicosa nos seus objectivos (deixava de ser uma organização meramente europeia e abria-se a todos os Estados de Economia de Mercado, não presseguindo apenas objectivos económicos).

A 5 de Setembro de 1960, o Presidente Charles De Gaulle propõe o reforço da cooperação política entre os seis, através da instituição de uma União política Europeia. A proposta de De Gaulle encerrava, em si mesma, uma contradição substancial, pois ao mesmo tempo que defendia a unificação, ela aceitava que os órgãos da União só tivessem atribuições «técnicas», nos domínios da política, da Economia, da Cultura e Defesa, mas recusava a ideia de uma «autoridade sobre os Estados».
Esta concepção materializou-se num projectode Tratado , o Plano Fouchet. Este defendia a criação de uma união política Confederal, com personalidade jurídica própria, baseada no respeito pelapersonalidade dos povos e dos esatdos membros. Era a segunda tenmtaiva de criar uma Comunidade Política Europeia de carácter global.

Cronologia

4 de Janeiro de 1960 EFTA Convenção de Estocolmo
5 de Setembro de 1960 Plano Fouchet

. Do primeiro alargamento à criação da União Europeia

Em face da evolução do progresso da integração europeia, o Reino Unido decide pedir a adesão às comunidades. Só em 1969, na Cimeira de Haia se dá resposta positiva ao pedido britânico. A adesão haveria de ocorrer em 1 de janeiro de 1973, com Reino Unido, Dinamarca e Irlanda a entrarem nas comunidades. A Noruega, que também negociara a adesão, ficaria de fora, perante a recusa ao Tratado de adesão, forçada por referendo.
A Europa dos Seis passava,dessa formna, a Europa dos Nove.

A CEE resolve acelerar a integração e prepara a União Económica e Monetária. Haveriam de falhar três tentativas de a estabelecer (Plano Barre de 1969; o Plano Werner de 1970; e a Iniciativa Jenkins de 1977) por falta de vontade política. Igual destino têm as tentativas de criar uma União Política.

Entretanto, em 1981 a Grécia, haveria de ser o décimo membro das Comunidades. Nesse ano o Plano Genscher-Colombo, proposto pelos Ministros do Negócios Estrangeiros da Alemanha e da Itália, vem relançar e aprofundar a integração europeia.

A 12 de Junho de 1985, Portugal e Espanha, assinam, com as comunidades, o respectivo tratado de adesão, que haveria de entrar em vigor a 1 de Janeiro de 1986.
Com a entrada dos dois Estados da Península Ibérica aprofundou-se a distância entre ops Estados ricos e pobres das comunidades e, por isso, não admira que tenha sido então que começaram a surgir no léxico da integração europeia expressões como «integração a duas velocidades». Com efeito, os Estados mais ricos deviam assumir a função de «locomotiva» da integração e gozar das regalias a isso inerentes.

Os sucessivos alargamentostornamram imperiosa a reforrma do processo de decisão. É neste quadro que surge o Acto Único Europeu , aprovado no Conselho da Europa no Luxemburgo, em 2 e 3 de Dezembro de 1985 e assinado pelos doze em 28 de Dezembro de 1986. A principal inovação do AUE residia na previsão da criação do Mercado Interno Comunitário para 1993, dispondo sobre os meios de ele ser alcançado.O mercado Interno era definido, na redacção que o AUE dava no novo artigo 8.º-A, parágrafo 2, do Tratado CEE, como «um espaço sem fronteiras internas».

. A União Europeia: de Maastricht a Nice

. O Tratdo de Maastricht

Com a aproximação de 1993 e o esgotamento do objecto do AUE, o Conselho Europeu, na sua reunião extraordinária em Dublin (1990) resolve convocar duas conferências intergovernamentais, visando criar, uma, a União Política, outra, a união Económica. Dessas duas conferências resulta a aprovavação, na cimeira de Maastricth de um único tratado, o Tratado da união Europeia (TUE). A fusão dos dois projectos ficou a devr-se a daus razões: a necessiddae de se mostrar que a União Económica e monetária (UEM) e a União Política eram incindíveis e a incerteza da aprovação de dois tratados.
Assim surge o Tratado de Maastricht em 1992. este Tratdo levou a cabo a mais profunda revisão dos Tratados comunitários desde os Tratados de Paris e de Roma. A Grande ambição fica expressa no preâmbulo. Podemos resumir as grande snovidades do TUE:
Conclusão da União Económica e Monetária em 1999-2002;
As atribuições (elencadas até aí no art. 2.º do Tratado CEE) deixam de ser exclusivamente económicas e estendem-se a outros domínios (art. 2.º e 3.º do Tratado CE).
Criva-se a «cidadania da União» (Parte II do Tratado CE)
Institui-se a Política Externa e de segurança Comum (PESC), ainda que numa base intergovernamental.
Previsão de criação de um Política comum da defesa (Título V do TUE)
Cria-se um mecanismo de cooperação, também de carácter intergovernamental, em matéria de justiça e de assuntos internos (CJAI título VI do TUE).
Aprofunda-se a integração em matéria de processo de decisão ao nível comunitário, atribuindo-se ao parlamento Europeu um pdoer de co-decisão em relação ao Conselho e o poder de investir uma comissão, e alargando-se a regra da maioria qualificada nas votações do conselho em detrimento da regra da unanimidade.

Também em 1992 é assinado o Acordo que criou o Espaço Económico Europeu (EEE), que viria a entrar em vigor em 1 de Janeiro de 1994. este acordo aprofundou as relações entre a Comunidade Europeia e os Estados membros e, por outro lado, com a EFTA. Este tratado apresenta como grande originalidade o facto de os seus Estados se regerem pelo Direito Comunitário na matéria das «quatro liberalidades» (circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais).
Com a adesão da Áustria da Finlândia e da Suécia, o EEE viu a sua importância reduzida (a Noruega, mais uma vez, viu-se impedida, por referendo nacional, de aderir).

Cronologia

7 de Fevereiro de 1992 /
1 de Novembro de1993 Tratado de Maastricht Holanda
2 de maio de 1992 /
1 de Janeiro de 1994 Acordo que criou o espaço Económico Europeu Porto


. O Tratdo de Amesterdão

O TUE previa a sua revisão em 1996 (artigo O.) Daí resultou o Tratado de Amesterdão assinado em 1997 eque entraria em vigor em 1 de Maio de 1999.
Não foram grandes as modificações traduzidas eplo Tratado de Amesterdão ao TUE. Veio criar um «espaço de liberdade, segurança e justiça» através do reforço do peilar comunitário em detrimento do terceiro pilar. Além disso, não se consagrou avanços em matéria de simplificação, aperfeiçoamento e eficácia do poder de decisãona União, de maior aproximação da união quanto aos cidadãos, de refroço do carácter democrático da União e de aumento da sua capacidade de inetrvenção nas relações externas.






. O Tratado de Nice

Aproximavam-se os novos alargamentos, que se sabia que iriam ser maciços e que iam abranger Estados da Europa Central de Leste, muito diferentes entre si,e, dos Quinze. Mas não tinham ficado concluídas na revisão de Amesterdão as modificações adequadas e necessárias para adaptar a união a esses alargamentos. Por isso, a conferência intergovernamental de 2000 preparou uma nova revisão dos Tratados, que desembocou no Tratado de Nice assinado em 26 de Fevereiro de 2001, o qual entraria em vigor em 2003.
À margem daquela cimeira mediante uma proclamação conjunta, o paralmento Europeu, o Conselho da união Europeia e a Comissão Europeia aprovaram a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Cronologia

2 de Outobro de 1997
1 de Maio de 1999 Tratado de Amesterdão Holanda
26 de fevereiro de 2002
1 de Fevereiro de 2003 Tratado de Nice França


. No limiar da Constituição Europeia

A União entendia que chegara a hora de aprofundar a integração política.
Numa primeira fase, e na sequência das conclusões da reunião do Conselho Europeu de Gotenburgo, de 2001, O Conselho Europeu, na Cimeira de Laeken/Bruxelas em dezembro desse ano, aprovaria a Constituição de uma Convenção para «debater o futuro da europa». Sendo composta por cento e cinco membros efectivos, que lhe davam uma composição mista: representação dos governos e dos parlamentos nacionais; representação dos órgãos da União e dos Estados membros.
Também participaram nela os treze estados candidatos à adesão, embora sem o poder de impedir o consenso que se viesse a estabelecer entre os Estados membros. A Convenção veio a ser composta por, para cada Estado, um representante dos Chefes de Estado ou de Governo (15+13) e dois delegados dos parlamentos nacionais (30+26) e por 16 membros do Parlamento Europeu e 2 representantes da Comissão.

A Convenção apresentou em 20 de Junho de 2003 o seu projecto de tratado que estabelece uma Constituição para a Europa. Numa segunda fase, passou-se à discussãod esse projecto, através de uma conferência intergovernamental.

O Texto que vier a resultar destes esforços não será uma Constituição em sentido formal. De qualquer forma, entrámos na era da constitucionalização da União Europeia e da sua ordem Jurídica, porque os Tratados passam a dar corpo a um verdadeira Constituição material da União. Daí que o Tratado que está a ser preparado seja juridicamente caracterizado como um Tratado constitucional.

. Conclusão

A criação e a evolução das Comunidades Europeia e, depois, da União Europeia, tem sido um processo contínuo e gradual, cuja integração envolve Estados Democrátios, pelo que o futuro será aquele que os seus povos quiserem.
PARTE I – A UNIÃO EUROPEIA


Capítulo I – DEFINIÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DA UNIÃO EUROPEIA

. A origem e o conceito da União Europeia

A expressão União Europeia é utilizada em textos oficiais pelo menos desde 1972 (Cimeira de Paris). Contudo nenhum dos documentos em que aparece tal expressão se propõe a criação da uUnião Europeia como entidade que se substituísse às Comunidades, ou seque que lhes acrescentasse qualquer coisa de formalmente autónomo, mas defendia-se apenas um aprofundamentodas Comunidades.
Mesmo o Acto Único Europeu não viria pretender criar uma uniãoEuropeia, limitando-se a afrimar que «as Comunidades Europeias e a Cooperação Política Europeia visando contribuir em conjunto para fazer progredir concretamente a União Europeia» (art. 1.º, par. 1).

Só com o Tratado da União Europeia, se trata dela como realidade distinta das Comunidades. Este tratado veio a reflectir uma série de compromissos, cujo o mais importante terá sido a fusão, num só Tratado sobre a União Europeia, de Trtados, que sempre foram negociados separadamente até Maastricht: o Tratado sobre a União Económica e Monetária (UEM) e o Tratado sobre a União Política (UP). Esses compromissos geraram um projecto de Tratado da União Europeia que ficou eivado de várias incoerências internas (que se haveriam de reflectir na estrutura do Tratado).

A União Europeia, tal como resulta de Maastricht, representa um denominador comum entre as orientações diversas, qualificando-se como «uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estrita entre os povos da Europa» (actual art. 1.º, par.2, UE). O Tratado deixa em aberto o modelo político a atingir (sobretudo depois de, por pressão do reino Unido, se ter afastado a referência à «vocação federal» que se continha no projecto de União Política).
O Tratado não transformou as comunidades em União. Ambas coexistem, fundando-se aquela, desde logo, nestas, e tendo a União, personalidade jurídica própria, ainda que para efeitos de se lhe atribuir uma capacidade jurídica embrionária e de conteúdo muito restrito.
Pode-se dizer que o TUE é um Tratado de Tratados, englobando os Trtados constitutivos das Comunidades Europeias, com algumas alterações.

. A estrutura da união Euopeia. O domínio material do Tratado da União Europeia

A estrutura da União Europeia significa o domínio material coberto pelo TUE. O Tratado tem um preceito básico o art. 1.º, par. 3, UE.
Com base neste preceito a união Europeia tem sido assimilada à arquitectura de um templo grego, cuja estrutura apresenta três pilares (embora o prof. prefira a visão de um paínel central e dois painéis laterais).
O TUE começa com um frontispício, inserido no seu Título I, onde se enunciam as «Disposições comuns» a toda a União Europeia. São os arts. 1.º a 7.º do Tratado, que disciplinam a criação da União Europeia, fixam os seus objectivos, definem os seus princípios fundamentais e estabelecem os seus órgão. Estas disposições são o arco que cobre os três pilares. Segue-se, então, os três pilares em que se desdobra a União.

Ao optar pela estrutura dos três pilares a UE não repudiou o metódo d«funcional, de facto, prosseguindo a orientação já iniciada no AUE, a União Europeia concilia o método funcional, presente no pilar comunitário, de pura integração, com o método de mera cooperação intergovernamental, tantando dar-lhes um carácter unitário e coerente, para o que apela a segunda frase do art. 1.º, par. 3, UE. Esse carácter unitário resulta da natureza indissociável da União (nenhum Estado pode aderir apenas a uma das suas componentes com exclusão das outras).
À margem dos três pilares, a União engloba, por efeito do Tratado de amesterdão, a cooperação reforçada entre Estados membros que desejaem avançar mais rapidamente na integração, acentuando-se dessa forma a integração diferenciada entre os Estados (arts. 43.º a 45.º, ou seja, o Título VII do TUE). Engloba tb as «Disposições finais» (arts. 46.º a 53.º, correspondentes ao Título VIII do TUE), que regulam, entre mais, um processo único de revisão do Tratado, de novas adesões e de entrada em vigor; o período de vigência do Tratado; as línguas oficiais; e que uniformizam os regimes, que até ao Tratado de Maastricht eram diferentes nos três Tratados institutivos das Comunidades.

. Os objectivos da União

Os objectivos primários da integração foram sempre fins políticos (desde o Plano Schumam). Esse fins políticos eram, imediatos ou de longo prazo.
Os fins políticos imediatos da integração, quando foi criado a primeira Comunidade, a CECA, na sequ~encia do Plano Schuman, eram a prossecução da Paz, pela abolição, como dizia SCHUMAN, da oposição secular entre a França e a Alemanha e pela criação de imediato de uma «solidariedade de facto» entre os Estados europeus.
Os fins políticos de longo prazo, são aqueles a que no Plano Schuman se dá o njome de «Federação europeia» (indispensável à paz, progresso e desenvolvimento). Tendo-se optado, no Plano Schuman, pelo método funcional para o início da integração europeia, os seus fins secundários, mas imediatos, eram fundamentalmente económicos (mercado comum), completados, nos Tratados institutivos das três Comunidades,pela referência, a alguns objectivos de índole social: a melhoria das condições de vida e de estabilidade social. Actualmente, a própria Comunidade Europeia passou a prosseguir objectivos sociais, culturais e políticos. O art. 1.º, par. 2, UE enuncia o objectivo global da UE: «União estreita entre os povos da Europa».

Procurando dar arrumação aos objectivos já afirmados no longo preâmbulo do TUE e também concretizar o referido art. 1.º, par. 2, o art. 2.º do TUE define em pormenor os objectivos que cabe à UE prosseguir. Para além da consolidação da UME (alcançada em 2002) prossegue-se tb fins sociais, culturais e políticos. A uE alcanço a antacâmara da integração política.
Note-se que a UE continua a não comprometer-se com uma natureza de modelo político, nunca utilizando as expressões federal ou federação. Continua-se num método gradualista.
Os objectivos fixados pelo TUE para a União assumem importancia acrescida, no plano jurídico, na medida em que o Tribunal de Justiça os tem usado para determinar o sentido das regras contidas nos Tratados e no demais Direito da União, e tb na integração de lacunas. Neste sentido o TJ entende que os preceitos dos Tratados sobre objectivos têm «natureza constitucional», gozando de efeito directo perante os tribunais nacionais – Acs. Hauts forneaux e Bönnhoff.
. A personalidade juridical e a capacidade jurídica da União

Ao contrário do que o Tratado CE faz com a CE no seu art. 281.º (ex art. 210.º), em nenhum preceito o TUE reconhece expressamente personalidade jurídica à União. Daí que a doutrina dominante sustente que a União não goza de personalidade jurídica própria, distinta da das Comunidades.

Não somos dessa opinião. Dos trabalhos preparatórios do tratado de Maastricht temos dificuldade em extrair que, mesmo no puro plano político, não se quis atribuir à União autonomia em relação às comunidades. Só assim se compreende que o ex-art. B (hoje art. 2.º) UE, no seu 2.º travessão, tenha incluído como um dos objectivos da União «a afirmação da sua identidade na cena internacional», e portanto, a identidade da União não é afirmada através das Comunidade (designadamente, através da CE).
Na falta de um preceito expresso, entemos que a União goza de personalidade jurídica própria, ainda que com capacidade jurídica limitada e embrionária. Demonstremo-lo:

Interpretação histórica do Tratado de Amesterdão.

O Relatório do Grupo de Westendorp, afirmou, durante os trabalhos preparatórios, que a maioria dos membros do Grupo entendia que a recusa da personaldiade jurídica à União seria «fonte de confusão no plano externo e enfraquecia o seu papel interno». O elemento histórico reforça portanto o literal do Tratado.

Atribuição à União de capacidade jurídica.

A capacidade jurídica tem como pressuposto a personaldiade jurídica (titularidade de direitos e obrigações). Com efeito, o TUE atribui à União capacidade jurídica para a celebração de acordos internacionais art. 24.º (ex- art. J.14) UE, o que implica por si só personalidade jurídica própria à União.

Existência de órgãos próprios da União.

A União tem órgãos que lhe imputam direitos e deveres próprios, não actuando como órgãos das Comunidades. Tal resulta dos arts. 4.º (ex-art. D), especialmente do seu par. 1, e art. 5.º (ex-art. E) – este sublinha que os órgãos actuam no quadro da União.
No âmbito da PESC, onde o TUE atribui competência a órgãos para actuarem em nome da União (Conselho da Europeu – art. 13.º, ex-art. J.3, n.º1,e n.º 3,3.º travessão – Copnselho da Presidência da União – art. 18.º, ex-art. J.8, n.º 1 e 2 – e do Alto-Representante paraa PESC – art. 18.º, n.º3, UE).

Não se extraí da estrutura da União segundo o modelo tríptico nenhum argumento contra.

A coerência interna de todo o conjunto não fica afectada pelo facto de a União ter personalidade jurídica autónoma em relação a cada uma das Comunidades.

Diga-se que o projectopara uma Constituição Europeia atribuí no art. 6.º personalidade jurídica à União.

. Os órgãos da União Europeia

O art. 3.º (ex-art. C) do TUE reflecte o carácter unitário que se quis dar à União. Fala-se aí de um quadro institucional único, transformado num sistema institucional de toda a União, portanto, de todos os seus pilares. Só assim se entende que o Conslho e a Comissão das Comunidades tenham passado a chamar-se Conselho da União Europeia e Comissão Europeia. Assim o Parlamento, o Conselho, a Comissão, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas são órãos de todos os três pilares, embora actuem, dentro de cada pilar, de harmonia com a competência que aí lhes seja atribuída pelo tratado – art. 5.º do TUE.
O único órgão específico da União é o Conselho Europeu, ao qual compete, no âmbito de todos os três pilares, darà união «os impulsos necessários ao seu desenvolvimento» e definir «as respectivas orientações políticas gerais».

. Cooperação reforçada

Desde há muito , particularmente após o Acto Único Europeu ter acelarado o passo da integração europeia rumo ao Mercado Interno, que se começou a verificar que nem todos os Estados membros das Comunidades se encontravam em condições de progredir non processo de integração de igual modo.
Assim previram-se mecanismos que permitem certos países avançar mais deporessa que outros na integração. Tetomou-se a noção de «integração diferenciada».

Só com o Tratado de Amesterdão é que essa corrente ficou consagrada nos Tratados, concretamento, no TUE, e sob a designação de «cooperação reforçada». Ela visa permitir que verificadas determinadas condições, certos Estados avancem mais rapidamente do que outors, em domínios concretos da integração.
A cooperação reforçada foi incluída no TUE por iniciativa da França e da Alemanha, para acudir ao estado já actual da integração mas, sobretudo, para prevenir o aprofundamento do desnível entre Estados desenvolvidos e pobres, que vai ser provocado pelos alargamentos a Leste. É uma forma de conciliar integração europeia e aprofundamento do alargamento.

O regime geral da cooperação reforçada para todos os pilares da União encontra-se definido no Título VII do TUE. Ele sujeita-a à verificação dos rerquisitos previstos nas dez alíneas do n.º1 do art. 43.º e nos arts 43.º-A a 45.º UE, na redacção que lhes deu o tratado de Nice.
Encontramos tb regimes especiais de cooperação reforçada nos Tratados de UE e CE:
 Primeiro Pilar – na redacção dada pelo Tratado de Nice, os arts 11.º e 11.º-A CE.
 Segundo Pilar – arts. 27.º-A a 27.º-E do TUE.
Em sintonia com a «coerência entre o conjunto das políticas da União e a sua acção externa», que veio erguer a um dos objectivos da cooperação reforçada no domínio da PESC (art. 27.º-A, n.º1, 3.º travessão), o Tratado de Nice exclui-a «em questões que tenham implicações militares ou do domínio da defesa» (art. 27.º-B, 2.ª parte). Assim, não se admite a cooperação reforçada em tudo o que diga respeito à componente da segurança, latu sensu, da PESC. Isto é confirmado por uma alteração introduzida pelo Tratado de Nice no art. 17.º, n.º4, do Tratado UE, tal como ele fora incluído neste pelo Tratado de Amesterdão (deixou de se falar em «cooperação reforçada» e passou a dizer-se «cooperação mais estrita»).
Terceiro Pilar – arts. 40.º a 40.º-B UE.
Aquí fica claro que a cooperação reforçada só pode ter como objctivo neste pilar o seu reforço, isto é, «permitir à União tomar-se mais rapidamente um espaço de liberdade, segurança e justiça» - art. 40.º, n.º1.

A integração diferenciada apresenta como maior risco a quebra da coesão económica e social entre os Estados membros. Esta preocupação é acolhida pelo Tratado de Nice. O TUE proíbe a cooperação reforçada nos casos em que ela puser em causa a coesão económica e social.
Será interessante verificar como é que as cooperações reforçadas irão acelarar o processo de integração, como passou a ser exigido na letra do art. 43.º TUE após a revisão de Nice. Há Estados federais que a aceitam e praticam a cooperação reforçada (os Länder da Alemanha). Todavia, a Europa dos Vinte e Cinco não tem os mesmos mecanismos integradores de uma Federação, só devendoi aceitar as cooperações reforçadas, em «último recurso», evitando-se que se institucionalize, com carácter mais ou menos definitivo, uma união mais estreita dentro de uma União mais diluida. Nesse caso a cooperação reforçada dificilmente viria consolidar a integração e poderia, aocontrário, transformar-se num irreversível factor de desintegração da União.

O Projecto de Constituição Europeia dedica às «cooperações reforçadas» o Capítulo III do Título V da parte I, que depois desenvolve no Capítulo III do Título VI da Parte III, consagrado às «políticas e funcionamento da União». Não se altera na sua substância o regime hoje em vigor. Nos arts. 40.º, n.º6, e III-213.º, prevê, de modo expresso, a “cooperação estruturada” no domínio específico da segurança e da defesa.


























Capítulo II – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E VALORES DA UNIÃO EUROPEIA

. Introdução

A união assenta em princípios fundamentais aos quais damos o nome de princípios constitucionais da União. Deve entender-se que que formam o núcleo da Constituição material da União. É evidente que a união não tem Constituição formal, mas sim uma material. Nesse sentido o TJ tem vindo a caracterizar os tratados institutivos das Comunidades como «Constituição Interna da União».
Contudo, hoje é redutor ver na Constituição material da união apenas «Direito interno» da União. Ela vai mais longe criando a União, definindo os princípios base e os valores que a regem, a ela e aos estados membros, apontado objectivos e fixando atribuições e competências.
Deste modo, esses princípios compõem o que podemos designar como ius cogens europeu, ou ius cogens comunitário (a sua violação gera nulidade, por força do art. 53.º da Convenção de Viena). Eles fazem parte da Ordem Públlica Comunitária.
Muitos deles são princípios gerais de Direito, tendo a União adoptado como Direito fundamental da União.

. Princípios constitucionais e valores

Não são produtos de uma abstração normativa; para além de princípios, são também valores, no sentido filosófico da palavra, inerentes às características essenciais e específicas da Ordem Jurídica Comunitária e presidem à existência e actividade da União.
O Conceito «valores comuns» aparece desde logo na Declaração sobre a Identidade da Europa, de 1973, a qual se inspirava no Estatuto do Conselho da Europa, de 1949, onde se afrimava que os Estados se encontravam «indissoluvelmente vinculados aos valores morais e espirituais que constitutem o património comum dos respectivos povos ... ».
Quanto aos Tratados, a referência aos «valores comuns» começou por ser incluída no TUE, pela revisão de Amesterdão (art. 11.º – ex-art. J.1 –, n.º1, 1.º travessão, a propósito dos objectivos da PESC). Depois seria evalorizada pelo Anteprojecto da «Constituição da União Europeia», apresentado pela Comissão Europeia à Convenção sobre o Futuro da Europa, quando ele definia a União como uma «Comunidade de valores» (art. 1.º, n.º1), incluíndo neles valores «espirituais e morais» (art. 1.º, n.º2).












O princípio da integração

No Direito internacional clássico visa-se apenas coordenar horizontalmente as soberanias dos Estados (expressão do individualismo internacional em que este direito se funda).
Já a UE e a sua Ordem Jurídica têm por objectivo primordial fomentar a criação de interesses comuns entre os Estados e valorizá-los. Trata-se de uma concepção comunitária das relações entre os Estados e entre eles e os indivíduos, baseada na solidariedade, e que impõe a criação de um poder integrado, de relações verticais de subordinação entre esse poder e os Estados e seus sujeitos internos.
Schuman resumia desta forma a sua proposta nesta matéria: «o essencial da nossa proposta é a de criar, acima das soberanias nacionais, uma autoridade supranacional, que seja a expressão da solidariedade entre esses países e em cujas mãos eles levam a cabo uma fusão parcial das suas soberanias nacionais».
A este fenómeno, a doutrina (Ipsen ou Héraud) apelidou de «supranacionalidade», ou seja, «ordem das soberanias subordinadas normativamente» ou «suceptibilidade de imposição do poder público comunitário contra o poder estadual». O Prof. Fusto Qudros dá-lhe o nome de «superioridade hierárquica do poder nacional sobre o poder estadual».
Este princípio encontra-se presente em todo o TUE (1.º considerando do preâmbulo; art. 1.º, par.2, UE – União cada vez mais estreita entre os povos da Europa).
Uma das manifestações mais importantes da integração reside no princípio da solidariedade.
Surge-nos tb como expressão do princípio da integração, sobretudo enquanto gerador de relações de subordinação entre a união e os Estados membros, os princípios da efectividade, ou da plena eficácia, do Direito da União e o princípio da sua uniformidade, concretamente na sua interpretação e na sua aplicação.
O princípio da efectividade postula que o Direito da união seja aplicado de modo eficaz pela União e pelos Estados membros, com respeito pelas suas características próprias. O princípio da uniformidade, por sua vez, impõe que a Ordem Jurídica da União seja interpretada e aplicada de modo uniforme no espaço comunitário e na ordem interna dos estados membros.

O princípio do respeito pela identidade nacional dos Estados membros

Foi integrado no texto dos Tratados através do art. 6.º (ex-art. F), n.º3, UE, após a revisão de Amesterdão.
Este princípio tem estado presente na integração europeia desde o início. Jean Monet «a Europa não se fará sem os Estados e muito menos contra os Estados». Este princípio queria dizer então que no processo evolutivo da integração será preservada e respeitada a identidade própria de cada Estado. O que devemos entender por «identidade nacional»? Significa identidade política, jurídica e cultural.

Identidade política Þ os Estados membros devem conservar a sua individualidade, ainda que com a sua soberania progressivamente limitada por efeito do gradualismo da integração.o que se impõe é o respeito pela «competência das competências» de cada Estado membro, isto é, o direito de definir a sua organização política e administrativa interna (salvo quando o contrário for imposto pelas necessidades da integração). Impõe-se tb o respito de mútuo pelas fronteiras políticas dos Estados membros
Identidade jurídica Þ exige-se que a união preserve a «específicidade» dos direitos nacionais dos estados membros, como o deixou claro o Tribunal Constitucional Federal alemão nos casos SolangeI e II e Maastricht. Conjugado com o rpincípio da subsidariedade, que a harmonizalção das Ordens Jurídsicas nacionais com o Direito Comunitário, imposta pelo princípio da integração, deve, em toda a medida do possível, respeitar o carácter específico dos sistemas jurídicos nacionais.

Identidade Cultural Þ preservação da língua, história e cultura (5.º considerando do preâmbulo do TUE).

. Relação entre os princípios da integração e do respeito pela identidade nacional dos Estados

São dois princípios que se completam. Para o Prof. o motor da integração reside na constante «tensão dialéctica entre a integração e interestadualidade». Esta tensão entre integração e soberania foi acolhida pelos autores dos tratados para corroborarem a vocação federal das Comunidades, que ficara anunciada logo no Plano Schuman. Tanto o federalismo amerciano como o alemão inspiradores dos tratados CECA, CEE e CEEA, encontram-se etsruturados segundo o referido dualismo, desdo logo no exercício do poder legislativo (entregue em princípio a duas câmaras: a que representa o interesse integrado da União, e a que representa os Estados federados).
De harmonia com esta construção da bivalência cumlam-se no sistema jurídico da União situações de subordinação e de cooperação. É o caso da convivência do regulamento (acto de soburdinação) com a directiva (acto de cooperação).

A não compreensão desta coexistência entre a integração e a identidade nacional está na base da divisão entre «internacionalistas» e «soberanistas».
Os soberanistas não podem ignorar que, mesmo no direito internacional, a soberania dos Estados já não é absoluta e indivísivel, isto é, o individualismo dos Estados não ignora áreas progressivamente vastas de solidariedade e de integração.
Por outro lado, os federalistas não podem esquecer-se de que uma das características do federalismo, é a tensão entre Estado federado (com a sua individualidade e especificidade) e federação (integração).
Há, pois, necessidadede conciliar a integração e a identidade nacional, dando cobertura à diversidade entre estados e ao carácter relativo da uniformidade do Direito Comunitário.

C) O princípio do respeito pela diversidade cultural dos povos europeus

Concretiza e desenvolve o princípio anterior, embora, aqui nos ocupemos do «povo europeu» e já não dos Estados membros. Tem um valor acrescido em relação ao princípio do respeito pela identidade nacional dos Estados membros.
Extrai-se da parte final do 5.º considerando do preâmbulo do TUE. Ele quer dizer que a União Europeia não se fará sobre a unicidade cultural dos diversos povos europeus mas sobre o pluralismo (respeito pela especificdade cultural dos seus povos). Ao falar-se em «povos» quer-se dizer que a União preserva uma cultura própria (de Estados, e de outors grupos, como minorias por exemplo). Será uma União de estados e de povos.

Quis-se tranquilizar os novos Estados aderentes e os candidatos à adesão à União Europeia. Se até 2004 os membros da União entromcavam, numa matriz greco-latina, apartir de então alargam-se e diversificaram-se as raízes culturais da União (Hungraria, Roménia, Chipre).
A União não poderá forçar a sua unicidade, progrdirá e valorizar-se-á na sua diversidade. Importante corolário deste princípio é o art. 6.º (ex-art. F), n.º2, do TUE, que prescreve o respeito pela União dos direitos fundamentais «tal como resultam das tradições constitucionais comuns aos Estados-membros».

. D) O princípio da solidariedade

Constitui um corolário do princípio da integração. Esses dois princípios, conjugados entre si, constituem, simultaneamente, a razão de ser e a característica determinante da União e do seu sistema jurídico.
O TUE refere-se à solidariedade no 5.º considerando, 1.ª parte, do preâmbulo, e no art.1.º, par. 3, 2.ª parte, embora encontremos várias concretizações avulsas desse preceito geral (no art. 11.º (ex-art. J.1), n.º2, e de modo geral sempre que se apela para «coesão económica e social»).

A solidariedade na União quer dizer que existe um interesse comum, um interesse geral, comunitário, cuja prossecução constitui o primeiro objectivo da União. Esse interesse global da União, não se confunde com a soma dos interesses particulares dos Estados membros e deve prevalecer sobre esses interesses particulares. A criação das comunidades e da União significou, a ceitação de um «contrato social» segundo o qual o interesse da União se sobrepõe aos interesses específicos dos Estados (a jurisprudência comunitária já afirmou várias vezes este princípio do inetresse comum transcendente – ac. Compagnie des hauts forneaux et fonderies de Givors).
Por outro lado, temos tb uma conexão entre o princípio da solidariedade e os princípios da boa fé e da lealdade comunitária

Pode-se entender que o Tratado de Amesterdão, ao rever o TUE, veio reforçar o princípio da soldiariedade, ao acolhê-lo sob uma nova fórmula, a dos «valores comuns» da União: primeiro, quando veio impor à PESC o objectivo da «salvaguarda dos valores comuns» da União (art. 11.º, n.º1, primeiro travessão, UE); depois, quando ergueu a «valor comum» da União a função que desempenham os serviços de interesse económico geral (art. 16.º, ex. art 7.º-D, CE).

E) O princípio da lealdade comunitária

Consta desde sempre dos Tratados, concretamente, do art. 10.º (ex-art. 5.º) CE. Ele consagra a obrigação de lealdade, ou fidelidade, ou boa fé, comunitária.
Assume uma importância vital na definição das relações entre a União, as Comunidades e os Estados membros. Impõe uma obrigação negativa e uma dupla obrigação posiva.

A obrigação negativa Þ exprime-se pelo parágrafo 2 do art. 10.º, quando este proíbe que os Estados membros «ponham em perigo» a realização dos objectivos do Tratado.

Dupla obrigação positiva Þ desdobra-se numa obrigação de resultado (obrigação para os Estados de «tomar todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado ou resultantes dos actos das Instituições da Comunidade» - par. 1, 1.ª parte, do art. 10.º) e numa obrigação de meios (os estados devem «facilitar» à Comunidade o «cumprimento da sua missão» - par. 1, 2.ª parte do art 10.º CE). Neste último caso o princípio da lealdade na União aproxima-se do Direito Constitucional alemão, do comportamento amigo da federação.

O Direito derivado e acordos concluídos entre estados membros têm vindo a pormenorizar a exigência do respeito por este princípio. O TJ tem sido muito exigente no respeito por este princípio sobretudo sob a forma do dever dos estados membros de prestarem à Comissão informações por esta solicitadas. Note-se que este dever é dispensado por preceitos expressos dos Tratados, de entre os quais se destaca o art. 296.º (ex-art. 223.º) do Tratado CE.
O Tratado de nice, na declaração a ele anexa com o n.º3 e relativa ao art. 10.º CE, extrai do princípio da lealdade um «dever de cooperação leal», que estende às relações entre os «acordos interinstitucionais» entre o parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão.

F) O princípio do gradualismo

Presente desde a declaração Schuman, de 1950: «A Europa não se fará de uma só vez, mas através de realizações concretas, que criarão, antes de mais, uma solidariedade de facto». No mesmo sentido Constantinesco: «a integração europeia não é um ser mas um fazer-se» (seguiram-se a zona de comércio livre, a união aduaneiro e o mercado a nuião Económica e Monetária). Assume duas vertentes:

O processo de integração europeia deve ser paulatino e progressivo, não devendo saltar sobre fases.
O processo de integração não deve para ou ser interrompido: é por definição evolutivo e dinâmico.

A integração económica está já consumada, devendo por isso ser completada por um grau análogo de integração política (seja ele qual for – sabendo-se que a Declaração Schuman apontava para a meta do federalimso).
Este princípio encontra-se consagrado em diversos preceitos do TUE: no seu preâmbulo, considerando 1; considerando 2, parte final; considerando 12, 1.ª parte; e considerando 13; e no art. 1.º, par.2, 1.ª parte. Estas fórmulas mostram que se quis vincular os Estados a «continuar o processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da europa» (considerando 12 do preâmbulo do TUE).

O Projecto de Constituição Europeiamentém a mesma prudência quanto ao gradualismo. Afirma a «vontade dos cidadãos e dos Estados da Europa de construirem o seu futuro comum» e de «forjar o seud estino comum» (art. 1.º, n.º1, e considerando 4 do preâmbulo) mas evita qualquer referência ao concreto modelo político que se pretende para a União.






G) O princípio do respeito pelo adquirido comunitário

Este é outro dos princípios fundamentais da União Europeia e que não encontra similar no Direito Internacional clássico.ele decorre do princípio da lealdade comunitária, mas tb do princípio do gradualismo e do carácter dinâmico e evolutivo que este impõe à União.
Este princípio só passou a constar dos Tratados com o TUE.de facto, o TUE aolheu-o no art. 2.º, 5.º travessão («manutenção da integralidade do acervo comunitário e o seu desenvolvimento»), e no art. 3.º, par.1. O Tratado CE consagrou-o no art 111.º (ex-art. 109.º), n.º5. O Tratado de Amesterdão acrescentou uma nova referência ao adquirido comunitário, no novo art. 299.º, n.º2, par.4, CE. Ao contrário desses preceitos, empregaremos a expressão adquirido comunitário e não acervo comunitário.

Este princípio postula que o processo de integração se deve considerar como definitivamente consolidadoe tem de ser encarado como jurídica e politicamente irreverssível (os Tratados, os objectivos aí estabelecidos, o Direito derivado já aprovado, as opções já realizadas).
Foi acolhido pela jurisprudência comuinitário (acórdão Costa/ENE - pag. 97 do livro).
Tem-se entendido que é a própria noção de Comunidade que impede qualquer acto, unilateral ou coelctivo, dos Estados membros, que atente contra o adquirido comunitário. Quanto à actuação colectiva, fica apenas por esclarecer se tb ela for levada a cabo com respeito pelo processo de revisão do tratdo ou pelas regras contidas na Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados.

O TJ tem considerado contra este princípio, e portanto, proíbido por ele, qualquer costume contra legem que se pretenda ver constituído contra os Tratados. Ou seja, os tratados só podem ser revistos pelos processos de revisão nele previstos, nunca por um costume constitucional contra legem. Do mesmo modo, tem sido entendido que toda a «renacionalização» de atribuições já comunitarizadas infringe o princípio do adquirido comunitário (a renacionalização nãos erá ilegal quando resultar do funcionamento normal do princípio da subsidariedade).
Podemos apontar duas excepções:
Os períodos de transição concedidos aos estados aderentes nos respectivos Tratados de adesão. Durante a vigência desses períodos, nem os estados aderentes se encontrarão subordinados ao Direito Comunitário nas matérias definidas nos respectivos Tratados de adessão, nem os Estados já membros terão que respeitar, o Direito Comunitário nas suasrelações com os repctivos Estados aderentes.
As claúsulas de protecção ou de salvaguarda, admitidas pelo Tratado CE, e das quais o principal exemplo é hoje o do art. 134.º (ex-art. 115.º), par. 2, CE.







H) O princípio da Democracia. A noção de «Comunidade de Direito»

O princípio da Democracia é outro dos princípios constitucionais da união Europeia.
Encontra consegração no 3.º considerando do preâmbuloe no art. 6.º (ex-art. F), n.º1, UE, e aparece dividido em várias ideias:

Democracia – Em sentido estrito, a ideia de Democracia quer dizer, na integração europeia, anrtes de mais, paz (Declaração Schuman apontava a obtenção de uma paz definitiva com a integração europeia). Hoje a paz figura no TUE, como objectivo da União (considerando 2.º e 10.º, parte final, UE).
Essa democracia, em sentido estrito é uma Democracia política, económica e social (o TUE prefere falar em «progresso económico e social» – considerando 8.º do preâmbulo e art. 2.º, ex-art. B, 1.º travessão, UE). é uma democracia que temd e começar pelo funcionamento dos seus órgãos internos (o TJ já defendeu a eleição do parlamento Europeu por sufrágio directo e universal como tendo dado forte contributo ao princípio da democracia –ac. Roquette e Maizena c. Consleho).
Liberdade – um dos objectivos da União é a criação de um «espaço de liberdade, de segurança e de justiça» - considerando 11.º do preâmbulo; art. 2.º,4.º travessão; e art. 29.º, ex-art K.1, no quadro do terceiro pilar da União, todos UE.
Respeito por direitos fundamentais – é referido nos Tratados, nomeadamente considerandos 3.º, 4.º e 9.º do preâmbulo, art. 2.º, 3.º travessão, e art. 6.º, n.º 1 e 2, UE, e arts. 17.º a 22.º CE, quando criam a «cidadania da União». Há ainda que referir a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, aprovado em Nice em 2000.
Estado de Direito – impõe o primado do Direito e da legaldiade comunitária. A ideia de Estado de Direito prende-se com vários outros princípios gerais de Direito que são fonte do Direito Comnitário, o principal dos quais é o princípio da segurança jurídica e da confiança legítima.

Entendido com este conteúdo muito vasto, o princípio da Democracia tem presidido à actuação das Comunidades e da União. Foi assim que as Comunidades nunca encararam a possibildade de entrada de Portugal antes de 1975 (aliás, o respeito pela Democracia tem constituído um dos requisitos exigidos para a adesão de novos Estados – art. 49.º, par.1, UE –).
Alguma doutrina e o próprio TJ já qualificaram o Tratado CE como a «Carta Constitucional de uma Comunidade de Direito». Por comunidade de Direito quer-se dizer que ao lado da integração sócio-económcia tem de correr a integração jurídica da União (Ordem Jurídica que suporte o desenvolvimento da restante integração). Quer-se dizer tb que a Ordem jurídica Comunitária assenta numa Constituição material, moldada por uma «escala de valores» (paz, igualdade, liberade, solidariedade, bem-estar, progresso, segurança).

A concepção da Comunidade de Direito teria ficado bem reflectida no Projecto de Constituição Europeia caso nela houvesse sido vertida a noção de «comunidade de valores» que fora proposta pela Comissão Europeia. Todavia, deve-se entender que aquele Projecto não anda longe dessa concepção quando, no seu art. 2.º, elenca os «valores da União». Aparece-nos reforçado este princípio pelo Título VI da Parte I.
I) O princípio da subsidiariedade

Entrou para os Tratados, como claúsla geral, pela via do art. 5.º (ex-art. 3.º-B), par. 2, CE, introduzido no Tratado CE pelo Tratado de Maastricht. Embora desde então o TUE contivesse referências específicas à subsidariedad, esta, como princípio autónomo. Só passou a constar formalmente desse Tratado com a revisão de Amesterdão. De harmonia com o art. 2.º, último parágrafo, UE, os objectivos da união Europeia swerão prosseguidos com respeito pelo princípio da subsidariedade. Quer pela remissão do art. 2.º para o art. 5.º CE, quer pela sua função própria, a subsidiariedade vem fundamentalmente disciplinar o exercício das atribuições concorrentes da união (aquelas que tanto podem ser exercidas por ela como pelos Estados membros). E diz-se que a União só pdoe exercer estas atribuições se demonstrar que a União é capaz de fazer melhor a fim de alcançer os objectivos dos Tratados (dá-se prioridade à intervenção dos Estados).

É tb um rpincípio político:
Adopção de uma filosofia descentralizadora nas relações entre a União e os Estados ampliando a sobverania destes em detrimento da acção comunitária.
Relativiza o âmbito de soberania que cada Estado membro vai conservando no processo de integração europeia. Ele guardará tanto maiores parcelas de soberania quanto mais capaz de intervir ele revelar, evitando a acção comunitária.

Na base do art. 5.º, par. 2, CE foram produzidos vários documentos, sobretudo pela Comissão Europeia, sobre os procedimentos a adoptar na aplicação desse princípio. Pode dizer-se que o Protocolo n.º7 anexo ao Tratado de Amesterdão, relativo ao princípio da subsidariedadee da proporcionalidade, codifica todas as disposições e os textos antes aprovados sobre a subsidariedade e constitui hoje a base jurídica que desenvolve aquele preceito.
O princípioda subsidariedade está conexo com o princípio da salvaguarda da identidade ancional dos Estados e ao mesmo tempio aproxima o exercício das atribuições e do poder dos cidadãos (art. 1.º, par. 2, UE).
O princípioda subsidariedade vem fazer da União Europeia uma União de Estados, de povos e de cidadãos.

J) O princípio da proporcionalidade

Até ao Tratado da União Europeia o apelo ao princípio da proporcionalidade no Direito Comunitário pela doutrina e pela jurisprudência era feito na base de que este era um princípio geral de Direito, sendo por isso fonte de Direito Comunitário. Na jurisprudência do TJ, impunha-se ademonstração da necessidade de proibições ou restrições traduzidas às quatro liberdades. A maior parte dessa jurisprudência era consagrada ao antigo art. 36.º (hoje art. 30.º) CE.
O Tratado da União Europeia valorizou profundamenta o princípio da proporcionalidade, tornado-o Direito escrito (art. 3.º-B – hoje art. 5.º –, par. 3, CE ). Esta ideia de proporcionalidade apresenta duas vertentes: necessidade da medida e proibição do excesso. No quadro do art. 5.º CE ela constitui um princípio autónomo em relação ao princípio da subsidariedade.


L) O princípio da integração diferenciada

Tem a sua sede nos Tratados sob a fórmula «cooperação reforçada». Tm várias designações entre as quais «princípio da flexibildiade». Permitem que alguns Estados avançem mais depressa na integração do que outros. Beneficia-se tanto esses, que não têm de ficar à espera dos outros, como estes, porque não lhes impõe obrigações cujo cumprimento seria muito penoso.
Constitui uma inevitabilidade: com os sucessivos alargamentos da União Europeia e das Comunidades aumentou o fosso que separa os Estados membros no grau do seu desenvolvimento, pelo que nem todos eles estão em condições de manter o mesmo ritmo de integração.
Todavia, é necessário o respeito pelos requisitos do tratado UE e os incovenientes da diferenciação da integração para a coesão económica e social e ainda o princípio da uniformidade da Ordem Jurídica Comunitária.

M) O princípio do equilíbrio institucional

Os Tratados institutivos das Comundiades adoptaram, na sua organização interna, o princípio da separação de poderes. O sistema consagrado é um sistema de pesos e contrapesos, que pretende respeitar nas relações entre os vários órgãos (especialmente, entre o Conselho, o Parlamento Europeu e a Comissão) um equilíbrio entre os vários interesses em presença – integração, Estados e povos dos Estados.E, no que toca à participação dos estados nos órgãos, o sistema adoptado respeita uma proporção entre os Estados grandes, médios e pequenos.
O que este princípio significa é que se deve manter esta relação de pesos e contrapesos e os órgãos devem respeitar a sua competência.

Tem também um carácter relativo. Pretendemos dizer que este princípio não será infringido quando uma revisão dos Tratados, levada a cabo em conformidaed com o que eles dispõem, alterar o sistema institucional da União ou das Comunidades e a relação de poder que se estabelece entre os vários órgãos, sempre que essa alteração for imposta pelos princípios da integração e do gradualismo.

N) O princípio da transparência

Durante muito tempo assumiu carácter secundário, na medida que dizia respeito apenas ao acesso à informação e aos documentos da União e à codificação e à qualdiade na feitura do Direito derivado. De harmonia com a Declaração n.º17 relativa ao direito de acesso à informação, anexa ao Tratado de Maastricht, o Conselho e a Comissão aprovaram, em 8 de Dezembro de 1993, um Código de conduta relativo ao acesso do público aos documentos do Conselho e da Comissão.
Todavia, ele não tinha fundamento nos Tratados, pelo que o Tratado de Amesterdão decidiu consagrá-lo como verdadeiro direito subjectivo. O novo art. 1.º (ex-art.-A), par.2, do TUE dispõe que na União «as decisões serão tomadas de uma forma tão aberta quanto possível». Este princípio ultrapassa bastante as matérias específicas da informação e do acesso a documentos para englobar o exercício do poder político na União (há quem lhe chame o princípiod a abertura).
A questão do acesso aos documentos ficou tb a constar dos Tratados, pelo Tratado de Amesterdão, no Tratado CE, do novo art 255.º.

A transparência aparece referida nas Declarações anexas ao Tratado de Amesterdão com os n.º 39 e 41. A primeira tem por objecto uma das modalidades do princípio da transparência na União Europeia que é a «qualdiade de rdacção da legislação comunitária».
O Tratado de Nice, através da Declaração a ele anexa com n.º23, e respeitante «ao futuro da União», não esqueceu a transparência e prescreveu que o debate sobre o futuro da integração, que então se iria iniciar, desde logo, a propósito do alargamento, incluisse a «simplificação dos Tratados, a fim de os tronar mais claros e mais compreensíveis, sem alterar o seu significado».

Tem obtido particular incremento no exercício do poder político no seio da União e das Comunidades, quer através da crescente participação nele de entidades nacionais (inclusive de grau infra-estadual – regiões políticas e administrativas, municípios) quer através do refroço dos meios de fiscalização da utuilização pelos Estados de auxílios estatais ou de dinheiros públicos de fonte comunitária ou da sua gestão orçamental e financeira no quadro da UEM (veja-se, sobre este último ponto, o art. 104.º CE).

O projecto da Constituição Europeia inclui um preceito específico (o art. 49.º) sobre a «transparência dos trabalhos das instituições da União».

O) O princípio da Economia Social de Mercado

O sistema económico da União é o da Economia de Mercado. Foi com base nela que se ergueu a União Económica e Monetária e é com fundamento nela que se desenvolve todo o Direito Comunitário material, composto, sobretudo, pelas quatro liberdades, pelo Direito da Concorrência e pelas políticas comuns.
É preciso ir-se mais longe e dizer-se que não é uma qualquer Economia de Mercado: é uma Economia Social de Mercado. Houve aqui manisfesta influência do sistema alemão (Müller Armack). O sistema de Economia Social de Mercado veio permitir uma rápida recuperação económica e a paz social na Alemanha após as maciças destruições da Guerra.
Caracteriza-se pela dimensão social da Economia e pelo papel interventor do Estado de modo a assegurar o funcionamento leal das regras de mercado. Na União Europeia ela é marcada tb pela sua componente social (Plano Schuman e os Tratados falam em «progresso económico e social» e «coesão económica e social»), pelos limites colcoados às quatro liberdades e pelos mecanismos previstos para se evitar que se falseie a concorrência. Não é no plano jurídico um sistema de tipo liberal ou neo-liberal.
Apresenta como corolários a livre circulação e a concorrência. O carácter constitucional para a união Europeia do princípio da Economia de Mercado é comprovado pelo facto de a União ter imposto aos Estados do Centro e do Leste da Europa, cuja adesão se iniciou em 2004, a demonstração prévia de eles respeitarem as regras do sistema de Economia de Mercado, que se considera integrado no quadro dos requisitos estabelecidos para a adesão pelo art. 49.º, par. 1, 1.ª parte, UE.






P) O princípio da não-discriminação

O outro princípio que nasceu na Constituição económica das Comunidades é o da não-discriminação. Uma das características específicas do Direito Comunitário reside exactamente no facto de ele haver rejeitado o princípio um Estado, um voto, que caracteriza o Direito internacional Público clássico com fundamento na igualdade soberana dos Estado, princípio que hoje o próprio Direito Internacional afasta.
Embora nascido como princípio de índole económico, o princípio da não-discriminação tem um alcance geral e quer dizer que salvo razões objectivamente demonstradas, situações idênticas não podem ser tratados de modo diferente.
Uma das maiores manifestações deste princípio reside na proibição da discriminação emr azão da nacionaldiade (art. 12.º – ex-art. 6.º –) . A não discriminação em razão da nacionaldiade, embora pensada para a CE quando a CEE era uma Comunidade meramente económica, tem de ser vista hoje um princípio geral de Direito Comunitário. E, se de início foi pensada como proibição de discriminação de estrangeiros em benefício de nacionais, hoje tem de ser entendida também como proibição de discriminação de nacionais em relação a estrangeiros.

O Projecto de Constituição Europeia inova matéria: no seu art. 44.º, ele estabelece, com grande amplitude, que «em todas as suas actividades, a União respeita o princípio da igualdade dos seus cidadãos ...».





























Capítulo III – A CIDADANIA DA UNIÃO


. Origem e significado

Nas suas «Disposições comuns» o TUE veio impor à União o objectivo do «reforço da defesa dos direitos e dos interesses dos nacionais dos Estados-membros, através da instituição de uma cidadania da União» (art. 2.º, ex-art.B, 3.º travessão).
Este tratado viria a incluir no Tratado CE uma Parte II, intitulada «A cidadania a União» (art. 17.º a 22.º, ex-arts. 8.º a 8.º-E). Tratando-se de cidadania da União e não só da CE , essa matéria deveria ter ficado disciplinada não no Tratado Ce mas nas «Disposições Comuns» do TUE (trata-se de uma incoerência interna).
O facto dos tratados se preocupoarem com a cidadania da União a partir do TUE constitui um bom sinal da forte componente de integração social e humanista da União. Aproxima-se, assim, a europa dos cidadãos coligando não só Estados, mas unindo tb Homens.

. Natureza e valor jurídico da cidadania da União.

O grande problema que suscita a interpretação dos citados preceitos do Tratado CE é o saber em que é que consiste esta cidadania da União. Será uma nova cidadania, autónoma em relação à estadual, que faça nascer, em sentido jurídico rigoroso, cidadãos europeus, no sentido de povo europeu? A resposta é negativa. De facto, o art. 17.º n.º1, do Tratado CE, diz-nos que «é instituída a cidadania da União».

Na versão que lhe fora dada pelo Tratado de Maastricht, o Tratado CE não incluía a referência à «complementariedade da cidadania da União em relação à cidadania nacional. Os trabalhos preparatórios do art. iam no mesmo sentido (a nacionaldiade não advinha separada e automaticamente). Esta relação estreita entrea nacionalidade estadual e a cidadania da União o TUE fora buscá-la ao projecto Spinelli (art. 3.º), de 1984.
O particular carácter «complementar» da cidadania da União permite-nos concluir que não se quis criar uma cidadania da União que se sobrepuzesse, como cidadania autónoma, com a cidadania estadual. Ora, não existeindo cidadania euroipeia, não há um povo europeu em sentido jurídico, não existindo um poder constituinte e não sendo a União um Estado.
Por outro lado, tb não encontramos, como nos Estados federados, uma dualidade de soberanias (sobreposição de duas cidadanias).
Este raciosínio é confirmado pela função que o Tratado CE atribui ao Parlamento Europeu. Apesar de ser eleito por sufrágio directo e universal, ele não representa o «povo europeu», que juridicamente não existe, mas os «povos dos Estados reunidos na Comunidade» - arts. 189.º (ex-art 137) e 190.º (ex-art.138.º), n.º1, CE.

Pelos menos a partir da entrada em vigor do TUE não é possível equiparar-se os cidadãos de outros estados membros aos estrangeiros (cidadãos de Estados terceiros que não têm nacionaldiade em comum com os cidadãos portugueses). Os cidadãos dos Estados membros, são cidadãos comunitários (art. 15.º, n.º5 da CRP)



. Os direitos reconhecidos no âmbito da cidadania da União

I – Introdução

O art. 17.º, n.º2, CE reconhece que o Estatuto da cidadania da União de desdobra em direitos ed everes. Quais são os direitos conferidos pela cidadania da União? A resposta está nos arts. 18.º a 21.º CE.

II – O direito de circular e permanecer

O primeiro direito do cidadão da União é o de «circular e permanecer livremente no território dos Estados» (art. 18.º).
Este direito consiste numa evolução da liberdade de circulação de pessoas, que provém da versão original do Tratado CEE como uma das «quatro liberdades» de conteúdo económico. Com o TUE, o direito de circular e de permanecer no espaço da União não depende do exercício de uma actividade económica e vale para qualquer actividade para uma presença para fins de estudo. Podemos dizer que de direito económico ele se transformou num direito pessoal ou num direito civil.
Este direito subdivide-se em dois: direito de circular e direito de residir.

Compete ao Conselho definir as condições de exercício desse direito, podendo, para o efeito criar poderes novos, numa aplicação concreta da claúsula geral de alargamento de competência contida no art. 308.º (ex-art. 235.º) CE – é o que dispõe o art. 18.º, n.º2, na redacção que lhe foi dada pela revisão de Nice.o exercício desse direito encontra-se sujeito às limitações do Tratado (saúde e segurança pública) ou do direito derivado (posse de um documento de identificação válido).

III – O direito de eleger e de ser eleito

Consta do art. 19.º, n.º 1 e 2. Trata-se da capacidade eleitoral activa e passiva nas eleições municipais do estado de residência, e nas eleições para o Parlamento Europeu no Estado de residência, nas mesmas condições em que o podem fazer os nacionais desse Estado. Aquele preceito prevê o modo de disciplinar o exercício desses direitos.
Alguns Estados tiveram que rever as respectivas Constituições para acolher os direitos reconhecidos no art. 19.º, n.º1 (Portugal por exemplo na revisão de 1992, nomeadamente o art. 15.º, n.º 4 e 5).

IV – O direito à protecção de autoridades diplomáticas e consulares

Trata-se do direito de requerer, no território de Estados terceiros em que o Estado membro de que é nacional não se encontre representado, protecção da parte de autoridades diplomáticos e consulares de qualquer outro Estado membro, nas mesmascondições desse Estado (art. 20.º).
Este direito (novo no campo do Direito Internacional) beneficia especialmente os nacionais dos Estados membros que, têm poucas representações diplomáticas e consulares em Estados terceiros, particularmente em pequenos Estados ou Estados longíquos.
Os Estados membros deveram chegar a acordo entre si no sentido de disciplinar o exercício deste direito (art. 20.º).
V – O direito de petição ao Parlamento Europeu

Este direito tem um conteúdo adjectivo ou instrumental (ao contrário dos anteriores cujo conteúdo é substantivo).
Consta no art 21.º, par. 1, CE. Consiste no direito de petição ao parlamento Europeu. O objecto e exercício deste direito encontra-se regulado no art. 194.º (ex-art. 138.º-D) CE. Estabelece um âmbito muito amplo, que pode incidir «sobre qualquer questão que se integre nos domínios de actividade da Comunidade e lhe diga directamente respeito».

VI – O direito de queixa ao Provedor de Justiça

Está previsto no art. 21.º, par. 2. O exercício desse direito está disciplinado no art. 195.º (ex-art. 138.º-E) CE, merecendo referência especial o seu objecto: pode dizer respeito à violação dio dever de boa administração na actuação de instituições, órgãos ou organismos comunitários (excepto o TPI e o TJ, quando actuem no exercícico das suas funções).
O Estatuto do Provedor de justiça foi aprovado por Decisão do Parlamento Europeu de 9 de Março de 1994.

. A extensão desses direitos

A extensão dos direitos pode ser avaliada em termos subjectivos e materiais:

Extensão subjectiva – alguns direitos (livre circulação e permanência, petição ao Parlamento e a queixa ao Provedor de Justiça) não são exclusívos dos cidadãos da União (o primeiro é extensivel a certos familiares do cidadão comnuitário, mesmo que esses não o sejam; os segundos foram reconhecidos tb em função da residência ou sede estatutária no espaço comunitário).
Extensão material – a cidadania da união não se esgota nos direitos tipificados nos arts. 18.º a 21.º CE. De facto, o art. 22.º CE contém uma claúsula de extensão material desses direitos.
Aquele preceito vem permitir que o Conselho, respeitado que seja o procedimento aí previsto, aprove as disposições destinadas a «arpofundar os direitos» previstos nos arts. antecedentes. Este «aprofundamento significa, enriquecimento do conteúdo dos direitos referidos nos arts 18.º a 21.º CE, como tb a criação de novos direitos que derivem directamente daqueles».

. Os deveres incluídos na cdiadania da União

O art. 17.º, n.º2, estabelece que o estatuto da cidadania da União se desdobra em direitos e deveres (embora os arts 18.º e seguintes apenas mencionem os direitos). O Tratado esquece-se, pois, dos deveres dos cidadãos da União, o que leva Vlad Constantinesco a afirmar que «falta à cidadania europeia a segunda dimensão», a dos deveres.
É, pois, legítimo esperar que o aprofundamento da cidadania da União venha a ocorrer através tb da enunciação clara dos deveres incluídos no estatuto de cidadão da União.


Capítulo IV – A PROTECÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA UNIÃO EUROPEIA

. Preliminares

A evolução do sistema jurídico da União Europeia na última década tornou a matéria da protecção dos direitos fundamentais na União Europeia numa questão nuclear daquele ordenamento jurídico.

. A protecção dos direitos fundamentais na Ordem Jurídica Comunitária antes do Tratado da União Europeia

I – Os direitos fundamentais no início da integração europeia

A ideia de salvaguarda e da protecção dos direitos fundamentais encontra-se presente no processo da integração europeia desde o seu início. Não constava, dos Trtados institutivos das três comunidades, nenhum preceito específico sobre a matéria, mas tal não significa que a questão tenha sido ignorada.
O Plano Schuman, de 1950, anunciava como objectivos da integração europeia, «a paz e a liberade» e o «progresso económico e social». Os Tratados institutivos das três Comunidades vieram a adoptar, como núcleo essencial do sistema jurídico comunitário, as «quatro liberdades». A essas quatro liberdades podiam ser acrescentada, ainda na versão inicial dos Tratados CECA, CEE e CEEA, uma quinta liberdade: a liberdade de concorrência. Sobretudo o art. 37.º e na Parte III, Capítulo I, do Tratado CEE.
Ao erguer-se esses direitos económicos a «liberdades», o Direito Comunitário dava um forte sinal, logo na criação das Comunidades, de querer levar em conta e proteger os direitos fundamentais no espaço comunitário.

Vários preceitos dos tratados institutivos reconheciam importantes direitos fundamentais aos cidadãos dos Estados membros: a livre iniciativa privada e a não discriminação em razão da nacionalidade (arts. 7.º, 36.º, 2.ª parte, 220.º e 221.º do Tratado CEE, na sua versão original), o direito de petição (art. 48.º, par. 2, CECA), e o direito ao sigilo profissional (arts. 214.º CE, 194.º CEEA e 47.º, pars. 2 e 4, CECA). Por selado, os Tratados reconheciam aos lesados o direito à reparação dos danos causados pelas comunidades no quadro da sua responsabilidade extracontratual (art. 215.º, par. 2, CEE, 118.º, par. 2, CEEA, e 34.º CECA). Além disso o Tratado CEE admitia a existência de direitos sociais (art. 118.º, par. 1, CEE).
Mas, mesmo que os Tratados CECA, CEE e CEEA não contivessem uma claúsula expressa sobre a protecção dos direitos fundamentais, tinham-na os comtemporâneos Projectos do Tratado sobre a Comunidade Europeia de Defesa e do Tratado sobre a Comunidade Política Europeia, os dois, nos repsectivos arts. 3.º. A circunstância de esses dois Projectos terem fracassado não nos impede de os trazer àcolação para reforçar a tese de que os direitros fundamentais não eram ignorados já na fase da criação das Comundiades.





II – A construção pela jurisprudência comunitária da protecção dos direitos fundamentais

O TJ considerou os direitos fundamentais como património jurídicas das Comunidades (em 1969 ele acentua que «o respeito pelos direitos fundamentais faz parte dos princípios gerais de Direito cujo respeito assegura» e em 1970 «a salvaguarda desses direitos, inspira-se nas tradições constitucionais comuns aos Estados membros ...»).
Apartir de 1974 o TJ reforça a garantia dos direitos fudnamentais na Ordem Jurídica Comunitária porque,à invocação das Constituições nacionais, acrescenta a referência `Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH). O mesmo caminho seria seguido pelo Parlamento Europeu, pelo Conselho e pela Comissão, numa Declaração comum, de 5 de Abril de 1977, onde eles se comprometem a, «no exercício dos seus poderes e na prossecução dos objectivos das Comunidades Europeias», respeitarem os direitos fundamentais «tal como eles resultam das Constituições dos Estados e da CEDH».
Ao garantir a salvaguarda desses direitos, com base nas Constituições dos Estados membros, impede-se medidas incompatíveis com os direitos fundamentais acolhidos nessas mesmas Constituições.
Em 1989 o TJ sublinha que a CEDH se revestia, nas fontes do Direito Comunitário sobre direitos fundamentais, de «um significado muito particular». Já em 1998 afirma que ela obriga pela via dos princípios gerais de Direito Comunitário, mas tb proque constituí uma fonte autónoma do Direito Comunitário.

III – Os direitos fundamentais reconhecidos pelo Direito Comunitário na perspectiva da jurisprudência constitucional dos Estados membros

Também a jurisprudência dos Estados membros apelava para a necessidade da protecção dos direitos fudamentais no âmbito das Comunidades., fazendo depender a aceitação do primado do Direito Comunitário sobre os Direitos estaduais da garantia de um grau de protecção comunitária, não indferior ao conferido pelos Estados membros.

. A protecção dos direitos fundamentais após o Tratado da união Europeia

Só com o Tratado da União Europeia é que o Direito Comunitário originário viria a ter uma nomra escrita e expressa sobre a salvaguarda dos direitos fundamentais (art 6.º, ex-art. 6.º, n.º2 do TUE). Este preceito pouco mais trazia do que um valor simbólico, dado que ele não era susceptível de fiscalização pelo TJ, pois o art. L (hoje art. 46.º) do TUE não lhe atribuía competência para o efeito.
Foi especialmente debatido, nos trabalhos preparatórios deste art. F, n.º2, foi discutido o modocomo a Ordem Jurídica Comunitária passaria a encarar a CEDH (devia UE aderir à convenção?). tb aqui foi entendido manter a posição seguida pelo TJ (o TUE passaria a afirmar, de forma expressa, que a CEDH vigorava na Ordem Jurídica da União como um conjunto de princípios gerais de Direito Comunitário, mas ficando excluída a adesão da União àquela Convenção).
Este problema voltaria a surgir (no parecer do TJ n.º2/94) onde o TJ entende que a adesão só poderia ter lugar mediante prévia modificação dos Tratados. Esta questão foi discutida na Convenção Intergovernamental (CIG) que preparou a revisão de Amesterdão (e que menteve intocado o n.º2 do art. F)

Esta questão vem perdendo importância:
Com ou sem adesão à CEDH, a jurisprudência comunitária não tem deixado de dar relevância aos direitos nela elencados, emboras pela via dos princípios gerais de direito.
A proclamação da Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia, em 2000, e a sua força obrigatória a partir da revisão em curso dos Tratados, retirará importância à questão da relevância da CEDH na ordem interna da União, desde logo, porque a Carta vai muito além desta no âmbito dos direitos por ela protegidos.

. A protecção dos direitos fundamentais no Tratado da União Europeia após o Tratado de Amesterdão

I – Introdução

O Tratado de Amesterdão reforçou profudamente a protecção dos direitos fundamentais na união Europeia.

II – O novo art. 6.º, n.º1, do Tratado UE

Em primeiro lugar, afirma-se o princípio do respeito pelos direitos fundamentais como princípio constitucional (art. 6.º – ex-art.F –, n.º1, UE).
É certo que estes princípios escapam ao controlo directo dos tribunais comunitários. E isto é assim porque o novo art. 46.º (ex-art. L), confere ao Tj competência para fiscalizar a aplicação do art. 6.º, n.º2, mas não do art. 6.º, n.º1. mas isso, embora fosse evitável, pouco enfraquece a garantia judicial dos direitos fundamentais no quadro da União, não apenas por força do sistema global dos Tratados em matéria de protecção e garantia dos princípios consagrados no art. 6.º, n.º1.

III – A garantia dos direitos reconhecidos no art. 6.º, n.º2, do Tratado UE

O art. 6.º, n.º2, reproduz o art. F, n.º2, que constava do TUE na versão do Tratado de Maastricht. Mas com uma importante novidade: os direitos fundamentais expressamente acolhidos pela União nessa disposição concreta passavam agora a estar sujeitos ao controlo do TJ. Assim vinha dispor, de forma expressa, o art. 46.º (ex-art. L), na alínea d. E esta era a segunda inovação trazida pelo Tratado de Amesterdão em matéria de protecção dos direitos fundamentais.
Com essa alteração trazida pelo art. 46.º, al. d, chegava-se a um triplo objectivo:
Passava a ter fundamento no próprio Tratado a fiscalização pelo TJ do respeito pelos direitos fundamentais pela União e pelas Comunidades. Dava-se acolhimento expresso à doutrina expelhada pelo TJ no Parecer n.º2/94 («o respeito pelos Direitos do Homem constitui ... uma condição da legalidade dos actos comunitários»).
Punha-se termo à situação criada pelo Tratado de Maastricht, que podia ser interpretada como uma subtração ao controlo do TJ da protecção dos direitos fundamentais.
Ao alargar-se a fiscalização judicial da conformidade dos actos da União e das Comundiades com os direitos fudnamentais a que se refere o art. 6.º, n.º2, punha-se termo à preocupação dos Estados membros, que, pelo Tratado Maastricht, tinham transferido para a União poderes soberanos seus em matéria de direitos fundamentais sem que o exercício desses poderes, desta forma transferidos para a União, tivesse ficado expressamente sujeito à garantia judicial efectiva da parte dos tribunais comunitários.
Contudo, todo esteprocesso fica limitado pelo facto de os particulares não terem visto alargada a sua legitimidade activa para interpor recurso de anulação, previsto no art. 230.º (ex-art. 173.º) CE e por não ter sido criado um recurso directo para os tribunais comunitários pela violação de um direito fundamental (uma espécie de queixa constittucional), como fora proposto pelo Relatório aprovado pelo Conselho Europeu de Florença, de 21 e 22 de Junho de 1996.

IV – O novo art. 49.º, par. 1, do Tratatdo UE

A terceira matéria em que o Tratado de Amesterdão inova em relaçãoao texto niicial do TUE é a constante do art. 49.º (ex-art. N), par. 1. Passou a exigir-se que um Estado para aderir à União «respeite os princípios enunciados no art. 6.º, n.º1» (o que se encontra sujeito a fiscalização pelos órgãos da União antes da conclusão das negociações de adesão).

V – O novo art. 7.º do Tratado UE

Este preceito permite ao Conselho, se este concluir que um Estado membro incorreu numa «vuiolação grave e presistente ... de algum dos princípios enunciados no art. 6.º, n.º1», aplicar ao Estado em questão a sanção da suspensão de «alguns dos direitos decorrentes da aplicação do Tratado ao Estado membro em causa, incluindo o direito de voto» desse Estado no Conselho (n.º1 e 2 do art. 7.º).
Este art. 7.º disciplina o procedimento administrativo de aplicação desta sanção. Ele inica-se com a audiência do Estado visado, es3e gue-se uma reunião do Conselho ao nível de chefes de Estado e de Governo, a qual poderá deliberar se existe violação (n.º1 art. 7º). Essa deliberação terá de ser feita por unanimidade, para a qual não conta o voto do Estado visado e valendo as abstenções como voto negativo (n.º4 do art. 7.º). uma vez aprovada essa deliberação, o Conselho, por maioria qualificada, pode aplicar ao Estado em causa a sanção prevista no n.º2 do art. 7.º (a sanção pode ser alterada ou revogada n.º3 do art. 7.º).
A sanção no quadro da União Europeia acarreta também a aplicação de igual sanção no âmbito da Comunidade Europeia, por força do art. 309.º, n.º1, do Tratado CE (pode o Consleho cumular essa sanção com a suspensão de «algunsdireitos decorrentes da alicação do Tratado CE»). Essa deliberação será tomada por maioria qualificada e não afectará a condição do Estado de membro da CE (n.º3 do art 309.º). Os n.º 2 a 4 do art. 309.º disciplinam o procedimento da aplicação dessa sanção.

Criou-se em certos sectores da opinião pública europeia a ideia de que as sanções aplicadas à Àustria em 31 de Janeiro de 2000, por ocasião da ascensão ao Governo do Partido Liberal, de direita, o haviam sido no âmbito desse art. 7.º UE. contudo, aquelas sanções foram aplciadas no quadro do Dt. Internacional., pelos quatroze Estados membros da UE, como tais, portanto, sanções bilaterais (aliás, a Áustria não violou qualquer princípio do art. 6.º, n.º1, UE, apenas um dos partidos da coligação governamental defendeu, durante a campanha eleitoral a nível federal, princípios que feriam direitos dos estrangeiros).


VI – Os direitos sociais

No novo 4.º, considerando ao preâmbulo do TUE, acrescentado pelo Tratado de Amesterdão,os Estados confirmam «o seu apego aos direitos sociais fundamentais, tal como definidos na Carta Social Europeia (Turim, 1961) e na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais e dos Trabalhadores (1989)». Note-se que o apego dessa forma manifestado à Carta Social Europeia, não deixava de estar rodeado de alguns equívocos. De facto, o preâmbulo do Acto Único Europeu continha referência àquela Carta; depois o TUE, na sua versão original, ignorou-a, quer no preâmbulo quer no art F, par. 2, quando este se referia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem; agora com o Tratado de Amesterdão, não podia deixar de causar estranheza o facto de ela, ter passado a ser invocada no preâmbulo do TUE e no art. 136.º (ex-art 117.º) CE, mas continuar a ser ignorada no art. 6.º, n.º2 do TUE, voltando a não aparecer ao lado da CEDH.
Em contrapartida, merece destaque a circunstância de os Estados membros semostrarem vinculados à Carta Social Europeia, mesmo sabendo-se que o Reino Unido ainda não o assinou.
Este acolhimento limitado da Carta Social Europeia e da Carta Comunitária dos Direitos Sociais pelo TUE deve ser entendido como englobando os direitos sociais nelasassegurados (alguns elencados no art. 136.º, par. 1, CE).
Contudo, a não referência àqueles textos no art. 6.º, n.º2, UE, impede o controlo jurisdicional do respeito por aqueles direitos.

VII – Os direitos fundamentais e o espaço de liberdade, segurança e justiça

O Tratado de Amesterdão tb veio reforçar a protecção dos direitos fundamentais através do alargamento da competência do TJ no domínio da justiça e dos assuntos internos (art. 46.º, al. b, e 35.º, do TUE). A comunitarização de parte do terceiro pilar veio estabelecer umarelação directa entre essa matéria e a liberdade de circulação de pessoas, forma a se poder alcançar «um espaço de liberdade, de segurança e de justiça». A definição do objectivo da prossecução deste espaço constitui uma das maiores inovações do tratado de Amesterdão (considerando 11.º do preâmbulo do TUE e do art. 35.º, n.º1, UE).

. A protecção dos direitos fundamentais no Tratado da União Europeia após o tratado de Nice

O Tratado de Nice preocupou-se pouco com a questão dos direitos fundamentais. os seus autores contentaram-se com as soluções encontradas na matéria na revisão de Amesterdão, com apenas duas inovações:
Introdução de um novo n.1 no art. 7.º do TUE. A versão original, nos seus n.º 1 e 2, possibilitava a aplicação de sanções a um Estado membro apenas em caso de «uma violação grave e persistente dos princípios do art. 6.º, n.º1, UE», enquantohoje o n.º1, permite a verificação da existência de «um risco manifesto de violação grave» de qualquer daqueles princípios.
Assim fica alargada a protecção dos direitos fundamentais, imposta pelo art. 6.º, n.º1. Sublinhe-se que em «risco manifesto de violação grave», apenas podem ser dirigidas «recomendações apropriadas», conforme dispõe o novo art. 7.º, n.º1, e respeitado que seja o procedimento aí regulado, do qual se destaca a possibilidade de ser pedido um relatório prévio sobre a situação concreta a personalidades independentes. A aplicação das sanções previstas no actrual art. 7.º, n.º3 (ex-art. 7.º, n.º2, após o Tratado de Amesterdão) continua a só ser possível em caso de violação consumada e reiterada desses direitos: confronte-se o actual art. 7.º, n.º 2 e 3, com o art. 7.º, n.º 1 e 2, após a revisão de Amesterdão. Por outro lado, enquanto que para a matéria do art. 7.º, n.º2, continua a ser competente o Conselho reunido a nível de Chefes de Estado e de Governo, e deliberando por unanimidade, para o efeito art. 7.º, n.º1, este contenta-se com a intervenção do Conselho, e deliberando pela maioria qualificada aí prevista.
O Tratado de Nice manteve, nesse art. 7. º, a previsão da violação dos princípios enunciados no art. 6.º, n.º1, quando uma melhor protecção dos direitos fundamentais exigiria a remissão do art 7.º tb, e explicitamente, para os direitos fudnamentais referidos no art. 6.º, n.º2. em contrapartida, por força da nova alínea e do art. 46.º UE, as «disposições processuais» previstas no art. 7.º passaram a estar sujeitas ao controlo do TJ.
Novo art. 181.º-A do Traatdo CE. Em matéria de «cooperação económica, financeira e técnica com os países terceiros», aquele art. estabelece, no seu n.º1, par. 2, que «A política da Comunidade neste domínio contribuirá para o objectivo geral de desenvolvimento e consolidação da democracia e do Estado de Direito, bem como para o objectivo de respeito pelos direitos humanos e das liberdades fundamentais». embora a Comunidade já observasse esta conduta nas relações com Estados terceiros (ex. as Convenções de Lomé com os Estados ACP).
Note-se, que a Declaração n.º10, anexa à Acta Final da Cimeira de Nice, introduz uma restrição ao disposto no art. 181.º-A, n.º1, par. 2, restrição essa cuja razão de ser não se entende, em face do espírito que presdie àquela disposição do Tratado.























Capítulo V – A CARTA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DA UNIÃO EUROPEIA

. A elaboração da Carta

As mesmas razões que haviam levado o TUE a aprofundar sucessivamente a protecção dos direitos fundamentais faziam com que os Estados membros desejassem possuir depressa o seu próprio catálogo de direitos fundamentais e integrá-los no Tratado. Estariam a constitucionalizar os direitos que pretendiam reconhecer aos cidadãos da União, o que significava muito mais do que a sua condensação na claúsula do art. 6.º, n.º2, do TUE (o Tratado Spinelli havia defendido a mesma solução).
O Conselho Europeu de Colónia, de Junho de 1999,encarregou uma «convenção» de elaborar uma Carta dos Direitos Fundamentais «na qual fiquem consignados, com toda a evidência, a importância primordial de tais direitos e o seu alcance para os cidadãos da União».
O método da elaboração da Carta escapava à diplomacia clássica e era desconhecido do Direito Comunitário, dado que o Conselho Europeu de Colónia confiava o mandato para o efeito a um grupo. Foram os membros do Parlamento Europeu que iriam fazer parte dessa assembleia, particularmente os alemães, que a fizeram auto-intitular-se de «Convenção» (como salienta Guy Braibant quis-se assim aproxima-la da Convenção que redigiu a Constituição dos EUA e das convenções revolucionárias francessas.).
Esta convenção tinha uma composição quadripartida:
Representantes dos Chefes de Estado e de Governo (15).
Representantes do Parlamento Europeu (16).
Representantes dos Parlamentos nacionais (30).
Representante do Presidente da Comissão Europeia (1) – Comissário António Vitorino.
Com estatuto de observadores permanetes com direito ao uso de palavra:
Dois representantes do Conselho da Europa
Um Juiz e um Procurador-Geral do Tribunal de Justiça.
Apresenta-se assim uma dupla legitimidade, com representantes de órgãos comuunitários e estaduais. Para além disso, o seu funcionamento permitia que ONGs, a sociedade civil e cidadãos europeus tomassem parte activa.

A Comissão levou a cabo os seus trabalhos desde Dezembro de 1999 até Outobro de 2000, após o que concluiu um texto composto por um preâmbulo e 54.º arts. as claúsulas finais dispõem que a Carta tem como destinatários os Estados membros quando apliquem o Dt. da União, não criando novas atribuições para a União ou Comunidades (art. 51.º, n.º 1 e 2).

. A caracterização da Carta

Não houve acordo na Convenção para lhe ser dado um efeito vinculativo para os seus destinatários, sem prejuízo do que a esse respeito se dirá adiante, o que inviabilizou a inclusão da Carta no TUE., para o que se teria aproveitado a revisão do TUE em Nice.
Assumiria a forma de proclamação solene do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, aprovada na Cimeira de Nice, em 7 de Dezembro de 2000 (natureza jurídica de acordo interinstitucional). A Declaração n.º 23, respeitante ao futuro da União, anexa ao Tratado de Nice, os Estados membros comprometeram-se a abordar o estatuto jurídico da Carta no quadro do processo de aprofundamento da União Europeia que ficou previsto que se iniciasse na Cimeira de Laecken/Bruxelas, de Dezembro de 2001, e que deverá concluir-se com a próxima revisão do TUE. Essa revisão seria levada a cabo por uma Conferência Intergovernamental, que deveria ser convocada em 2004 (n.º 4, 5 e 7 daquela declaração) embora se tivesse iniciado em Outobro desse ano.

. O Conteúdo da Carta. Em especial, os direitos nela reconhecidos

I – A importância do conteúdo da Carta

A Carta constitui. No plano internacional, o mais ambiciosos e bem elaborado texto jurídico sobre Direitos do Homem:
Compila direitos civis, políticos, sociais, culturais e económicos. Daí resulta a vantagem da amplitude dos direitos reconhecidos pela Carta mas tb a vantagem da afirmação da incindibilidade desses direitos.
Representa o somatório da Declaração Universal dos Direitos do homem, de 1948, e dos Pactos das Nações Unidas, de 1966, mas com a vantagem de que actualiza a formulação, o conteúdo e alcance dos direitos elencados nesses textos e completa-os com «direitos novos».
O arrolamento dos direitos pela Carta encontra-se valorizado pelo facto de os direitos fundamentais serem apresentados como emanação de valores-chave, que se encontram vertidos, cada um deles, numa única palavra, ultrapassando a clássica triologia da Rev. Francesa: dignidade, liberdade, igualdade, solidariedade, cidadania e justiça. Esses valores têm de ser considerados como valores constitucionais básicos de todo o ordenamento jurídico da união, reconduzíveis, aliás, aos princípios constitucionais enunciados no art. 6.º, n.1, do TUE e à ideia de Comundiade de Direito que constitui um princípio constitucional autónomo da união e da sua Ordem Jurídica.
A Carta afirma a sua função codificadora e enuncia até as fontes onde foi buscar ois direitos por ela reconhecidos (parágrafo 5 do seu preâmbulo).
A Carta nasceu como intuito muito ambicioso de codificar os direitos consagrados nos referidos textos das Nações Unidas, na A Carta não reconhece apenas direitos aos nacionais dos Estados membros mas a todas as pessoas sujeitas à sua jurisdição. É assim que deve ser interpretado o 7.º considerando do seu preâmbulo.

II – Os direitos reconhecidos pela Carta

Ver pag. 150 do livro.







. O valor jurídico da Carta

I – Introdução

Quanto ao seu valor jurídico, têm-se suscitado duas questões: a do seu carácter jurídico e a da sua força vinculativa.

II – A natureza jurídica da Carta

A Carta consiste num acto jurídico ou limita-se a ser uma mera declaração política? Para o Prfo. Faústo é uma cto jurídico, por três razões:

A natureza jurídca da carta, de entre as fontes do Direito Comunitário, é a de um acordo interinstitucional. Os acordos interinstitucionais (acordos jurídicos, que criam obrigações entre os subscritores) o próprio TJ é dessa opinião.
A Carta afirma no seu preâmbulo que vem codificar os direitos aí referidos, pelo que nela se revê um texto com natureza jurídica. Por outro lado, durante os trabalhos preparatóriose após a sua Proclamação, várias afirmações de personalidades com especiaisresponsabildiades deixaram claro que a Carta é um acordo com natureza jurídica (o Presidente da Comissão viria a afirmar que «para a Comissão, a Proclamação significa o compromisso dos órgãos de respeitar a Carta em todos os actos e em todas as Políticas da União»).
A Carta foi publicada, em 18 de Dezembro de 200, na Série C do Jornal Oficial das Comundiades Europeias, o que não aconteceria caso ela se limitasse a ser uma mera declaração política.

III – Força vinculativa

O que aqui se discute é se a Carta é susceptível de aplicação coerciva e se o seu não cumprimento implica a aplicação de sanções ao infractor e é susceptível de fiscalização pelos tribunais comunitários.
Duas questões prévias têm de ser esclarecidas:
Esta questão não é prejudicada pela juridisdicidade da Carta. Esta tem natureza jurídica, mas isso não implica que tenha força vinculativa (o art. 249.º (ex-art. 189.º), par. 5, admite como actos de Direito Comunitário derivado actos cuja jurisdicidade não é posta em causa mas que o Tratado diz que «não são vinculativos», como as recomendações ou pareceres).
Esta questão não pode ser apenas respondida de forma afirmativa ou negativa. É necessário levar em conta vários factores.

À partida, parece que o elemento histórico de interpretação da Carta não permite atribuir-lhe força vinculativa. E há várias razões:
A falta de acordo na Convenção, como nos revelam os trabalhos preparatórios sobre a inclusão da Carta no Tratado da união Europeia, devido ao receio (infundado) dos Estados de que a Carta alargava o leque de atribuições comuns da União.
A sua não integração no Tratado, nem no seu texto, nem como Protocolo ou Declaração anexos e nem mesmo uma remissão para a Carta no preâmbulo do Tratado ou no art. 6.º, nos seus n.º 1 ou 2, que, pelo objecto sobre que versa, propiciaria essa oportunidade;
As declarações expressas nesse sentido produzidas por Presidentes dos órgãos que a aprovaram (Presidento do parlamento Europeu e o Presidente da Comissão Europeia).

Para se aprofundar a recusa de força vinculativa Carta invoca-se o argumento de que a matéria dos direitos fundamentais não cabe nas atribuições da União.
Esta orientação encontra-se bem representada por Jacque: «existe uma ausência de competência gera da União para legislar em matéria de direitos fundamentais» (posição apoiada no Parecer 2/94 do TJ, onde se emitiu a opinião de que «nenhuma disposição do tratado confere às instituições comunitárias, o poder de adoptar regras em matéria de Direitos do Homem»).

Não resulta desta posição do TJ que a Carta, por esses argumentos, não tenha força vinculativa.
É certo que o TUE não tem nenhuma claúsula expressa que confira à União atribuições em matéria de direitos fudnamentais, e, que atribua aos seus órgãos, ou aos das Comundiades, competência legislativa, regulamentar ou executiva nesse domínio. Pelo Tratado de Maastricht e até ao Tratado de Amesterdão no TUE só continha, sobre direitos fundamentais, o art. 6.º, n.º2. Só que a história deste preceito podia conduzir-nos à interpretação de que a relevância dada na Ordem Jurídica da União aos direitos fundamentais pela via da fonte dos princípais gerais do Direito Comunitário queria exactamente deixar claro que só por essa fonte, e não pela fonte do Direito Comunitário originário ou derivado, é que aquela Ordem Jurídica podia atender aos direitos fundamentais e no estrito âmbito demarcado pelo art. 6.º, n.º2 (o TJ criaou a tese de que a CEDH tê-lo-ia de ser apenas pela via dos princípios gerais de Direito Comunitário enquanto a União a ela não aderisse formalmente.).
Todavia, essa interpretação, possível em abstracto, não podia negar que os princípios gerais de Direito Comunitária são fonte autónoma do Direito Comunitário e que por isso obrigam por si, sofreu um forte abalo com o Tratado de Amesterdão. Este continou a não incluir nenhuma claúsula escrita que concretamente conferisse à União competência geral para legislar em matéria de direitos fudnamentais. Mas veio a incluir no TUE no art. 6.º, n.º1 que a «União assenta nos princípios ... do respeito pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais ...». Ora, se é certo que continua a faltar claúsula expressa, não se vê como podem os autores do Tratado de Amesterdão ter querido ver os princípios enunciados em matéria de direitos fundamentais como alicerces da ordem Jurídica Comunitária e não terem querido que fossem matéria de Direito Comunitária não apenas pela via dos Princípios Gerais.

O art. 6.º, n.º1, do TUE só faz sentido se ele for interpretado como englobando uma atribuição implícita à União de competência em matéria de direitos fundamentais, independentemente do que na matéria já resultava antes, do n.º2 do mesmo art. esta arugumentação é reforçada pelo art 7.º do TUE que possibilita a aplicação de sanções em caso de violação do princípios do art. 6.º, n.º1. E note-se que a remissão para o art. 6.º, n.º1 e não para o n.º2 garante todos e quaisquer direitos fundamentais, mesmo de fontes diversas enunciadas no art. 6.º, n.º2.

É neste quadro que a Carta afirma que foi elaborada no respeito pelas atribuições e competências da União e das Comunidades. Logo no considerando 5.º do seu preâmbulo, alerta-se que foi aprovada «no respeito pelas atribuições e competências da Comunidade e da União e na observância do princípio da subsidariedade».
Depois no art. 51.º, n.º2 dispõe-se que a Carta «não cria novas atribuições ou competências para a Comunidade ou para a União, nem modifica as atribuições e competências definidas nos Tratados».
Por fim no 5.º preâmbulo, ela daclara aí que «reafirma» os direitos que «nomeadamente» (portanto não só) decorrem das tradições constitucionais dos Estados membros e dos vários textos aí elencados. A Carta quer com isso dizer que na matéria nada inova: a União já respeitava os direitos constantes, em toda a sua amplitude, das fontes aí referidas e doutras, e, a Carta «reafirma-os»; e limita-se a codificá-los e compilá-los. E o aparente carácter mais restritivo das fontes elencadas no art. 6.º, n.º2, UE, em nada afecta aquela interpretação: não só àquele preceito tem de ser dada uma interpretação muito mais ampla, para pôr em sintonia com o art. 6.º, n.º1, que não distingue entre as fontes dos direitos fundamentais a respeitar, como tb, pela via das fontes das tradições constitucionais comuns aos Estados membros e dos princípios gerais de Direito Comunitário, do art. 6.º, n.º2, acabam por se abarcar todas as fontes elencadas no citado trecho do preâmbulo da Carta mas não referidas expressamente no art. 6.º, n.º2, UE.

Duas conclusões resultam disto:
Em termos formais, oargumento da ausência no TUE de uma claúsula geral que reconheça de modo expresso que a União tem competência para legislar em matéria de direitos fundamentais, não se pode concluir daí que a União não esteja obrigada a respeitar os direitos fundamentais resultantes das fontes referidas no art. 6.º, n.º2, UE e as elencadas no considerando 5 do preâmbulo da Carta, incluindo os direitos fudnamentais que , com a sua própria força, são ius cogens. Essa conclusão resulta do art. 6.º, n.º1, UE, que é um erro não considerar com força e âmbito superiores aos do art. 6.º, n.º2.
O facto de a Carta não ter formalmente força vinculativa própria não quer dizer que ela não deva ser respeitada pela União e pelas Comunidades na prossecução das suas atribuições. E pelos seguintes motivos: porque assim dispõe o art. 51.º, n.º1, 2.ª parte, da Carta; porque, como a própria Carta declara, ela foi elaborada no respeito pelas atribuições da União e das Comunidades, o que quer dizer que o seu conteúdo não bole com o sistema vigente de definição das atribuições da união e das Comunidades, seja ele qual for; e porque ela se limita a codificar direitos que já obrigavam a União (desde logo por força do art. 6.º, n.º1, UE).

Tudo isto relativiza a não atribuição formal de carácter obrigatório à Carta. E é nesse sentido que a Carta tem sido interpretada pelos órgãos de decisão da União, pelo tribunal de Justiça e pelos tribunais dois Estados membros (a Comissão Europeia cedo veio afirmar que faria dos direitos contidos na Carta a sua «linha directirz de conduta» e que passaria a proceder, quando da elaboração de actos tanto legislativos como regulamentares, «a um controlo a priori da compatibilidade» com a Carta »; os Advogados-Gerais do TJ têm-na invocado nas suas conclusões apresentadas em vários processos: «num litígio que incida sobre a natureza e o alcance de um direito fudnamental é impossível ignorar as disposições pertinentes da carta e a sua evidente vocação para servir de parâmetro de referência substancial para todos os actores da cena comunitária»).

O projecto da Constituição Europeia incorpora a Carta como sua Parte II. Fica resolvido o problema do seu carácter vinculativo.
. A Carta e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem. O caminho para um Direito da união Europeia sobre Direitos do Homem

A Carta é largamente subsidiária da CEDH, não apenas porque a tomou como fonte (n.º5 do paragráfo do seu preâmbulo) como tb porque a adoptou como o nível mínimo de dos direitos por esta reconhecidos (art.52.º, n.º3, e art. 53.º). Todavia, quando parecia que a Carta, por si, iria resolver, particularmente no dia em que passasse a ter força vinculativa, o problema da ausência na União de um catálogo próprio de direitos fundamentais, assistimos ao reviver do debate sobre se a União, ou a Comunidade, deve aderir à CEDH.
Para começar, em nosso entender, a questão da adesão, a colocar-se, deve sê-lo em relação à União e não apenas à Comunidade, porque a protecção dos direitos fundamentais é hoje assumida, no TUE, pela União no seu todo e não apenas pela Comunidade.
Desde muito cedo que se discute se a Comunidade deve aderir à CEDH. Foi entendido que essa adesão não era possível, essencialmente porque a Comunidade e, depois, a União, não tinha atribuições em matéria de direitos fundamentais e não podia celebrartratados internacionais enm matérias situada fora das suas atribuições.
Complementarmente, opôs-se à adesão tb o argumento que não era possível sujeitar-se a Comunidade à «Dupla jurisdição», do TJ e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.
Não obstante o prmieiro argumento parecer ter sido removido após a entrada em vigor do Tratado de Amesterdão, em 1997 (se se entender que a união passou a ter competência em matéria de direitos fundamentais), o certo é que a União não aderiu até hoje à CEDH.

A adesão tem vantagens e inconvenientes:
Vantagens:
Concede maior força à fonte de aplicação da CEDH na Ordem Jurídica da união Europeia, na medida em que tona a Conveção em lex scripta para esta em lugar de ela, pela letra dos Tratados, só se alicar à União Europeia pela via dos princípios gerais de Direito Comunitário, como dispõe o art. 6.º, n.º2, UE, ao codificar a jurisprudência que o TJ iniciara.
Dá maior vigor à ligação da Carta com a CEDH, nãoobstante a Carta reconhecer que é ela, e não a CEDH, que confere o maior grau de protecção aos direitos nela reconhecidos.
Evita que a Comunidade fique impossibilitada de se defender quandoé dirigidaao TEDH uma queixa contra um Estado que seja parte da CEDH com o fundamento de que um seu acto nacional de aplicação do Direito Comunitário viola a convenção.

Inconvenientes:
Pôe em causa os princípios da autonomia (enquanto sujeita os actos comunitários à fiscalização de um tribunal estranho ao sistema jurídico da União Europeia, O TEDH) e da uniformidade (conduz a que actos comunitários sejam apreciados por um tribuinal de Direito Internacional, como é o TEDH, portanto, segundo critérios de direito internacional) do Direito Comunitário, que consistem em princípios essenciais deste sistema jurídico.
Devemos colocar a questão de saber se a adesão à CEDH é necessária. Mesmo sem adesão, a CEDH já se aplica hoje na Ordem Jurídica da União Europeia, e com base nos Tratados. E essa aplicação goza de garantia judicial pelos Tribunais da União.
Tudo sito resulta do art. 6.º, n.º2, e do art. 46.º, al. d, UE. Encontra-se, dessa forma, assegurada a preocupação que o Parecer 2/94 do TJ exprimia, de tornar «o respeito dos Direitos do Homem» «condição da legalidade dos actos comunitários». E nenhum argumento parece poder aduzir-se para se negar que a CEDH já faz parte do «bloco de legalidade» para os efeitos do contencioso comunitário, designadamente para o efeito do recurso de anulação, previsto no art. 230.º (ex-art. 173.º) CE. Para tanto, basta que se entenda que no vício de violação de lei aí previsto cabe a violação dos princípios gerais de Direito Comunitário, e, neste caso concreto, a violação dos direitos que o art. 6.º, n.º2, UE, reconhece pela via daqueles princípios como fonte formal do Direito Comunitário.

Cabe perguntar se a melhor solução para este problema complexo da relação entre a União, Comunidades, Carta e a CEDH não residirá no aprofundamento da orientação que acabámos de referir, isto é, num salto qualitativo nessa orientação, que nos conduza, à comunitarização da CDEH.
Essa comunitarização da CEDH resulta da incorporação directa ou da integração da CEDH na ordem Jurídica da União (embora digamos comunitarização), ou da apropriação ou absorção daquela por esta e será levada a cabo sem a mediação da fonte dos princípios gerais de Direito Comunitário. E, entendida nestes termos, a comunitarização não constitui novidade.
A teoria da comunitarização como incorporação directa da CEDH no sistema jurídico da União, foi construída mais recentemente com fundamento no TUE, e está a ser seguida pela jurisprudência do TJ.
Esta construção gira em tornos do art. 6.º, n.º 1 e 2, UE, vistos em conjunto. A orientação em apreço interpreta o art. 6.º, n.º1 e 2, UE, em função do seu espírito e da sua teologia e considera-o como um todo, da seguinte forma: o n.º1 afirma que os direitos fundamentais são um fundamento constitucional da União; o n.º2 concretiza aquela afirmção por referência à CEDH. Embora formalmente o art. 46.º, al. d, UE, só remeta para o art. 6.º, n.º2 (não dando com+petência ao TJ em matéria de direitos fudnamentais), os tribunais da União estão habilitados a entender que os n.º 1 e 2 do art. 6.º, vistos em conjunto, lhes conferem um título jurídico geral, que lhes permite controlar o respeito dos direitos fundamentais pela União Europeia, pelos órgãos, e pelos Estados membros. O TJ tem procedido à absorçãpo da CEDH#.
Esta construção torna possível ao TJ pronunciar-se sobre questões prejudiciais de interpretação directa da CEDH colocadas pelos tribunais nacionais quando apliquem o Direito da União, porque a CEDH estará abrangida pela al. a do art. 234.º CE. Mas não dispensa a revisão do art. 230.º CE de modo a se pôr termo nele à actual diferença entre recorrentes privilegiados e não privilegiados, em termos tais que os particulares passem a gozar da mais ampla capacidade judiciária para a impugnação de actos de Direito derivado, normativos ou não, para os Tribunais da União. E torna mais premente a criação de uma queixa constitucional para os Tribunais por violação de direitos fundamenatis. Dentro desta orientação os Tribunais da União seriam os juízes da conformidade de actos comunitários com a CEDH, parte integrante do bloco da legalidade.

Quando a norma ou acto nacional cuja relação com a CEDH está em discussão disser respeito a uma situação que não releva da aplicação do direito comunitário, o juiz tem de se declara incompetente para julgar. Quando os Estados agirem fora do campoda União estes continuam sujeitos directamente ao sistema de fiscalização próprio da CEDH.

Se se entender que a fiscalização do TJ em matéria de Direitos fundamentais se encontra restrita à actuação dos órgãos da União (e nbão ao comportamento dos Estados), numa interpretação literal e restritiva do art. 46.º, al. d, UE, 1.ª parte, nesse caso deveria ser retirada deste art., numa próxima revisão, a expressão «no que respeita à acção das instituições». Note-se que neste caso o escopo do Tratado UE, de, desse modo, colocar sob alçada do TJ o respeito pelos direitos fundamentais na Ordem Jurídica da União, fica alcançado, porque têm provindo sobretudo dos órgãos da União, e não apenas dos Estados membros, em situações de aplicação do Direito da União, violações aos princípios e aos direitos reconhecidos no art. 6.º, n.º1 e 2, UE.

Esta comunitarização fará da CEDH parte do Direito da União Europeia sobre Direitos Fundamentais, cuja elaboração deve e há-de dever à jurisprudência comunitária, com a ajuda, espera-se, dos tribunais constitucionais nacionais. Note-se que no Direito da União Europeia sobre Direitos fundamentais a CEDH, por força dos arts. 52.º, n.º3, e 53.º, da Carta, quando esta se tiver tornado obrigatória a CEDH traduzirá o limite mínimo de protecção, ultrapassável pela Carta sempre que esta for mais favorável aos direitos em causa.
E essa ultrapassagem da CEDH pela Carta será mais fácil e mais vulgar do que parece, porque convém não nos esquecermos dos vícios de nascença da CEDH e dos que se foram acumulando (a CEDH só codifica direitos civis e políticos, enquanto que a Carta abarca tb direitos sociais, culturais e económcios; a CEDH continua a sujeitar a queixa individual ao requisito da prévia exaustão dos meios internos, o que, em princípio, não é compatível com o sistema de garantias judiciais da União Europeia e não ficou consagrado na Carta).
Tudo isto desvaloriza a adesão da União à CEDH, a importância relativa da CEDH perante a Carta e a importância da CEDH no ordenamento jurídico da União.

Alguns argumentos aduzidos a favor da adesão da união à CEDH que não devem ser considerados relevantes para qualquer decisão sobre a matéria:
Diz-se que sem aquela adesão não será possível a aplicação das sanções previstas nos arts. 7.º UE e 309.º CE, na redacção já do Tratado de Nice. Não é verdade. Aqueles preceitos remetem para o art. 6.º, n.º1, do TUE, e este deve ser interpretado, na parte relativa ao «respeito pelos direitos do Homem e pelas liberdades fundamentais», como abrangendo tb os direitos referidos no art. 6.º, n.º2. Além disso, como denota Webber, o poder sancionatório do art. 7.º do TUE será «substantivo» sobretudo pelo conteúdo da Carta.
Diz-se que sem a adesão haverá em matérias de direitos fundamentais uma Europa a «duas velocidades»: uma, a da CEDH, englobando particularmente a Europa de Leste; outra, a da Carta#. À partida, trata-se de uma realidade inevitável: por um lado, não é possível a aplicação da Carta a Estados partes da CEDH e não membros da União Europeia; por outro lado, não é legítimo impedir-se aos Estados membros da União Europeia de, como decorre do art. 52.º, n.º3, da Carta, acolherem e adoptarem na Carta um nível de protecção dos direitos fudnamentais superior ao fornecido pela CEDH. Por isso a pretensão de se admitir a existência de um Direito Europeu dos Direitos do Homem uniforme, que abarcasse o conjunto dos Estados membros da União Europeia mais os Estados que são partes da CEDH mas não da União é, por ora, impossível de se concretizar – não por isso qualquer vantagem em se desejar ver na CEDH uma Bill of Rights comuns a todos os Estados europeus, dado que isso se traduziria na violação da 1.ª e 2.ª parte do art. 52.º, n.º3, da Carta.
Diz-se que a protecção dos Direitos do Homem na Ordem Jurídica Comunitária impõe que os actos da União sobre direitos fundamentais sejam apreciados por um tribunal alheio à União. Não é verdade. Trata-se de uma suspeição prévia e abstracta lançada sobre os Tribunais da União. O TJ é tão idóneo para conhecer dos actos de Direito da União que infrinjam o acervo de direitos fundamentais que obriga a União como o é para conhecer de quaisquer outros actos.

Em reforço de tudo o que ficou dito, se podia invocar tb a incorporação indirecta da CEDH noTratado CE, levada a cabo no art. único, al. a, do Protocolo relativo ao direito de asilo de nacionais dos Estados membros da união Europeia, anexado ao Tratado CE por via do Tratado de Amesterdão. Essa incorporação é levada a cabo sem a mediação, entre a CEDH e o Direito da União, dos princípios gerais de Direito.

O Projecto de Constituição Europeia vem dispor, no seu art. 7.º, n.º2, que «a União porcurará aderir» à CEDH. Não torna, portanto, a adesão obrigatória.

. A Carta e as Constituições nacionais

A relação entre a Carta e as Constituiç~ioes nacionais encontram-se reguladas pelas claúsulas horizontais da Carta (arts. 51.º a 54.º da Carta).
Cada Estado conserva a liberdade de proteger e garantir, como entender, os direitos fundamentais na sua Ordem Jurídica nacional fora do campo de aplicação do Direito da União. Na prática, esta conclusão está sujeita a dois limites, quando a Carta:
Através dos princípios gerais de Direito Comunitário os Tribunais da União podem integrar os direitos reconhecidos pela Carta na Ordem Jurídica Comunitária e verificar se os Estados os cumprem (sobretudo através do mecanismo procvessual das questões prejudiciais, via, pela qual, a jurisprudência comunitária tem desenvolvido os princípios gerais de Direito como fonte do Direito Comunitário).
O facto de os Estados deverem respeitar os direitos referidos na Carta em relação aos cidadãos doutros Estados membros (art. 51.º, n.º1) obriga cada um deles a estender a aplicação desses direitos tb aos seus respectivos nacionais.

Mesmo antes de a Carta ter força obrigatória os tribunais dos Estados membros já tomam como ponto de referência e fonte de inspiração, mesmo para os seus próprios nacionais. No que diz respeito a Portugal não se antevêem conflitos entre a Carta e a Constituição Portuguesa em que aquela venha a restringir direitos reconhecidos por esta (o único caso de dúvida pode ser o do lock-out).
. A garantia judicial da Carta

Enquanto a Carta não for obrigatória os Tribunais da União e Nacionais não poderão fazer mais do que considerá-la como pontod e referência.
Quando a Carta passar a ter força vinculativa, o que se espera que aconteça já com a revisão em curso do TUE, os Tribunais da União aplica-la-âo como uma fonte formal de Direito. No que toca aos tribunais nacionais, não poderão então recusar a sua aplicação quando ela for invocada perante eles, com a única limitação de que só o poderão fazer quando apliquem o Direito da União.

. Conclusão: a Carta como núcleo de um sistema global e coerente de protecção dos Direitos do Homem no continente europeu

Durante muitas décadas as Comunidades e, depois, a União ambicionaram ter o seu rol próprio de direitos fundamentais. têm, finalmente a Carta, que está destinada a ser o catálogo dos direitos fundamentais da união Europeia, uma Bill of Rights dos cdiadãos dos Estados membros da União.
Todavia, por expressa vontade dela própria, ela não vive só. Os direitos que ela reconhece devem ser interpretados como fazendo parte do acervo global de direitos consagrados nas fontes, muito diversificadas, indicadas no 5.º parágrafo do preâmbulo da Carta. Mais especificamente na «claúsulas horizontais» (arts. 51.º a 54.º), pretende ser o núcleo central de um sistema jurídico global de protecção dos direitos fundamentais na Europa, mas um sistema complementar e coerente entre si, no qual, como decorrente dos arts. 52.º, n.º3 e 53.º, a Carta deseja fornecer o grau mais elevado de protecção, num sistema global onde ocupam lugar de destaque três fontes: a Carta, a CEDH e as tradições constitucionais comuns aos Estados membros. Para que isso acontece é necessário que:
Haja a constitucionalização da Carta. Ela deve ser integrada no TUE ou ao menos ser recebida expressamente pelo art. 6.º do Tratado UE, devendo previamente este passar a ter a natureza de um tratado constitucional. Entre outras consequências, a Carta, obterá, força obrigatória.

Este problema ficou resolvido pelo Projecto de Constituição da forma mais adequada de entre as duas que propomos: ou seja, a Carta passa a fazer parte integrante do texto do Tratado.

A Carta deve passar a prever tb os deveres, ao lado dos direitos («não há liberdade sem deveres, democracia sem civismo, cidadania sem respondabildiade»). É certo que no considerando 6.º do preâmbulo da Carta fica reconhecido que «o gozo dos direitos implica responsabilidades e deveres. Só que esta ideia não encontra concretização no articulado da Carta.

Quando tudo isto estiver conseguido, o Direito da união Europeia sobre Direitos do Homem permitirá, aprofundar ainda mais a «Comunidade de Direito» e robustecer o «espaço de liberdade, segurança e justiça», na fórmula introduzida no TUE pelo Tratado de Amesterdão.




PARTE II – A COMUNIDADE EUROPEIA


Capítulo I – CARACTERIZAÇÃO GERAL DA COMUNDIADE EUROPEIA

. A noção de «Comunidade»